Was der WHO-Pandemievertrag, die Internationalen Gesundheitsvorschriften und die Europäische Union für den Umgang mit künftigen Pandemien planen

Laura Kölsch

Dieser Beitrag analysiert ausgewählte Fragen des existierenden und geplanten Gesundheitssicherheitsrechts auf WHO- und EU-Ebene. Der Fokus liegt hierbei auf den Voraussetzungen zukünftig festgestellter gesundheitlicher Notlagen. Aufgezeigt wird, wie mittels dieser Ausnahmezustände zugleich die Produktion und Vermarktung von Impfstoffen und Medizinprodukten vorangetrieben und Instrumente zur Überwachung und Informationskontrolle implementiert werden sollen.

A. Der geplante Pandemievertrag und die Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften

Zurzeit werden zwei unterschiedliche Rechtsinstrumente verhandelt: der neue Vertrag mit dem sperrigen Namen Convention, Agreement or other International Instrument on Pandemic Prevention, Preparedness and Response – CA+ – meistens als Pandemievertrag bezeichnet – sowie die Novelle der Internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations – IHR 2005).

Der völkerrechtliche Handlungsbedarf ergebe sich aus dem zukünftig gehäuften Auftreten von Pandemien und aus den Erfahrungen im Umgang mit Corona, der einen katastrophalen Mangel an Gerechtigkeit und Solidarität der Staaten untereinander offenbart und letztlich deutlich gemacht habe, dass die WHO mit zu wenig Kompetenzen und Mitteln ausgestattet sei, um Pandemien effektiv managen zu können.¹

Da im Völkerrecht der zentrale Gesetzgeber fehlt, übernehmen multilaterale Verträge zunehmend als „internationale Legislative“ eine Art Weltordnungsfunktion. Erklärtes Ziel des Pandemievertrags ist es, Pandemien zu verhüten, sich auf sie vorzubereiten, sie zu bekämpfen und zur Erholung von Gesundheitssystemen nach Pandemien beizutragen. Vorgesehen ist die Geltung des Vertrags zu jeder Zeit, während und zwischen Pandemien.

Die IHR 2005 sind ein existierender völkerrechtlicher Vertrag mit 194 Vertragsstaaten und das derzeit zentrale Regelwerk zum Umgang mit grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren. Sie verfolgen einen Allgefahrenansatz und finden demnach Anwendung nicht nur auf Infektionskrankheiten, sondern etwa auch im Falle biologischer, chemischer und radionuklearer Ereignisse. Zentrales Instrument der IHR ist die gesundheitliche Notlage internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern – PHEIC) und die daran anknüpfenden befristeten WHO-Steuerungsmechanismen. Im Übrigen regeln sie in der Hauptsache epidemiologische Überwachungs- und Meldepflichten sowie Maßnahmen im grenzüberschreitenden Reise- und Handelsverkehr.

1. Der Weg zur völkerrechtlichen und innerstaatlichen Wirksamkeit von Pandemievertrag und Internationalen Gesundheitsvorschriften

Über beide Instrumente soll die 77. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2024 entscheiden. Der Pandemievertrag und die IHR-Novelle werden in zwei unterschiedlichen Rechtskategorien der WHO-Verfassung verhandelt. Der Pandemievertrag wird derzeit als völkerrechtlicher Vertrag im WHO-Zuständigkeitsbereich der öffentlichen Gesundheit ausgehandelt und kann vom Hauptorgan der WHO, der Weltgesundheitsversammlung, mit einer Zweidrittelmehrheit beschlossen werden (vgl. Art. 19 WHO-Verfassung²). Seine Annahme würde eigene, auf den Vertrag bezogene Entscheidungs- und Verwaltungsorgane (geplant sind insbesondere Conference of Parties, Compliance Committee, Expertengremien zu wissenschaftlichen und zu pandemieproduktbezogenen Fragen und das Sekretariat), zusätzliche Bürokratie und vor allem zusätzlichen Finanzbedarf nach sich ziehen. Zu seiner völkerrechtlichen und innerstaatlichen Wirksamkeit muss der Pandemievertrag ratifiziert werden. In Deutschland ist hierfür zunächst der Erlass eines Zustimmungsgesetzes des Bundestags unter Beteiligung des Bundesrates nach Art. 59 Abs. 2 GG vorgesehen. Dieses Gesetz verhilft dem Vertragsinhalt zur innerstaatlichen Anwendung und ermächtigt den Bundespräsidenten zur Unterzeichnung und Übermittlung der entsprechenden Ratifikationsurkunde an den vertraglich bestimmten Depositar. In Kraft tritt der Vertrag im Verhältnis zu den anderen Unterzeichnerstaaten nach Hinterlegung der im Vertrag selbst festgelegten Mindestanzahl von Ratifikationsurkunden und einer anschließenden Frist. Innerstaatlich tritt der Vertrag dadurch nur mittelbar in Kraft. Das innerstaatliche Gesetz bindet die innerstaatlichen Organe unmittelbar und kann durch sie Rechtswirkungen für den Einzelnen entfalten.

Die IHR 2005 andererseits sind Vorschriften (Regulations) gemäß Art. 21 WHO-Verfassung. Vorschriften sind ebenfalls völkerrechtliche Verträge, die die Weltgesundheitsversammung allerdings mit einfacher Mehrheit beschließen kann. Sie können nur für die von Art. 21 WHO-Verfassung gelisteten Bereiche erlassen werden, z. B. Hygiene- und Quarantäneanforderungen und andere Verfahren, die dazu dienen, die internationale Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern (hier sind die IHR zu verorten); Nomenklaturen in Bezug auf Krankheiten, Todesursachen und öffentliche Gesundheit (z. B. ICD-Codes) oder Standards für Diagnoseverfahren zum internationalen Gebrauch. Die Mitgliedstaaten können auch nach dem Annahmebeschluss der Weltgesundheitsversammlung gegen die Änderungsvorschriften Widerspruch einlegen bzw. Vorbehalte anmelden (Art. 22 WHO-Verfassung). Nach der Annahme durch die Weltgesundheitsversammlung beginnen zwei Fristen: zum einen als Opt-out-Möglichkeit eine Frist zur Geltendmachung von Vorbehalten oder Ablehnungen durch die Mitgliedstaaten (bisher 18 Monate), zum anderen die Frist bis zum Inkrafttreten der beschlossenen Änderungen (bisher 24 Monate, vgl. Art. 59, 61, 62 IHR 2005). Die 75. Weltgesundheitsversammlung hat im Mai 2022 auf den US-amerikanischen Vorschlag hin die Verkürzung der Widerrufs- bzw. Vorbehaltsfrist auf 10 Monate und der Frist zum Inkrafttreten auf 12 Monate beschlossen.³ Das bringt in zeitlicher Hinsicht einiges an zusätzlicher Dynamik in künftige Revisionsprozesse. Diesen Neuregelungen können die Mitgliedstaaten noch bis November 2023 widersprechen, bevor sie im Mai 2024 in Kraft treten.⁴

Zur völkerrechtlichen Wirksamkeit (d. h. zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den übrigen Vertragsstaaten) von Regulations oder deren Novellierung braucht es keine Zustimmung oder sonstige Beteiligung nationaler Organe. Erklärt etwa Gesundheitsminister Lauterbach (der gerade erst im Mai 2023 mit einer 15-köpfigen Delegation der 76. Weltgesundheitsversammlung in Genf beigewohnt hat⁵), Deutschlands Zustimmung zu diesem völkerrechtlichen Vertrag, dann ist die Bundesrepublik bei fehlendem Widerspruch bzw. Vorbehalt nach Fristablauf unmittelbar international (und mittelbar innerstaatlich) ohne Ratifikationsprozess zur Einhaltung der geänderten IHR verpflichtet. Regulations der WHO sind damit ein Sonderfall im Völkerrecht, denn hier kann eine Internationale Organisation unmittelbar bindendes Recht setzen. Für die unmittelbare innerstaatliche Wirksam- und Anwendbarkeit der Vertragsinhalte für die deutsche Bevölkerung ist allerdings ein Gesetz zur Umsetzung der neuen IHR-Regelungen gemäß Art. 59 Abs. 2, ggf. 84 Abs. 1 Sätze 5 und 6 GG erforderlich. Die umfassende IHR-Revision 2005 wurde dementsprechend umgesetzt durch die Novelle des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) 2007 namens „Gesetz zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005)“⁶ und durch das „Gesetz zur Durchführung der Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) (IGV-Durchführungsgesetz – IGV-DG).“⁷ Eine Verfassungsbeschwerde gegen die deutsche Mitwirkung am Pandemievertrag sowie an den geplanten IHR-Änderungen wurde daher kürzlich vom Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung angenommen, da eine solche Beschwerde erst mit Erlass der deutschen Gesetze zulässig ist.⁸

2. Der gegenwärtige Verhandlungsstand von Pandemievertrag und IHR-Änderungen

Während der Pandemievertrag einen grundlegenden völkerrechtlichen Rahmen setzen soll für mehr globale Aufsicht und Koordination im Umgang mit Pandemien, setzen die gegenwärtigen IHR für die Gefahrenbekämpfung ihren Schwerpunkt auf nationale Kapazitäten. Pandemievertrag und IHR stehen eigenständig nebeneinander, auch wenn es inhaltliche Überschneidungen gibt.

Verhandelt wird der Pandemievertrag seit Dezember 2021 innerhalb des aus der Weltgesundheitsversammlung heraus gebildeten, allen Mitgliedstaaten offen stehenden Gremiums des International Negotiating Body (INB).⁹ Und obwohl nicht die EU selbst, sondern nur ihre Mitgliedstaaten Mitglieder der WHO sind, haben die EU-Staaten die Verhandlungsführung für beide Verträge, Pandemievertrag und IHR-Revision, der EU-Kommission übertragen.¹⁰ Die Interessensvertretung aller EU-Mitgliedstaaten erfolgt also einheitlich durch das Exekutivorgan EU-Kommission. Die möglichen Vertragsinhalte und deren Ausgestaltung sind allerdings noch sehr im Fluss. Eine inhaltlich aufschlussreiche Dokumentation der zahlreichen INB-Verhandlungsrunden ist öffentlich nicht zugänglich. Gelegentlich veröffentlicht werden lediglich aktualisierte Entwurfsfassungen. Der aktuellste, hier zugrunde gelegte Vertragsentwurf ist von Juni 2023 (im Folgenden: PV-Entwurf).¹¹ Die nächste Entwurfsveröffentlichung ist für Anfang November 2023 in Aussicht gestellt.¹² Ein abstimmungsfähiges Verhandlungsergebnis soll bereits der 77. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2024 vorgelegt werden.¹³

In Umsetzung des Beschlusses der 75. Weltgesundheitsversammlung vom Mai 2022¹⁴ ist eine Arbeitsgruppe (Working Group on Amendments to the International Health Regulations 2005 – WGIHR¹⁵) mit der Revision der IHR 2005 mandatiert worden und die Vertragsstaaten haben bis Ende September 2022 Änderungsvorschläge eingereicht.¹⁶ Außerdem hat das IHR Review Committee (ständiges IHR-Organ gemäß Art. 50 IHR 2005) seinen vorgesehenen Bericht vorgelegt und sich darin auch gegen einige der eingereichten Änderungsvorschläge ausgesprochen.¹⁷ Eine beschlussfähige Endfassung der IHR-Änderungen soll ebenfalls der 77. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2024 vorgelegt werden. Die derzeit aktuelle und hier zugrunde gelegte Entwurfsfassung besteht in einer Zusammenfassung aller vorgelegten Änderungsvorschläge (hier genannt IHR 2022-Entwurf).¹⁸ Sie sind ein Sammelsurium aus 307 Vorschlägen von 16 Staaten und Staatengruppen (z. B. hat Tschechien als EU-Ratsvorsitz eine Änderungsfassung im Namen aller 27 EU-Staaten, Eswatini eine für 47 afrikanische Staaten eingereicht).

3. Ausgewählte Inhalte aus den Entwürfen zu Pandemievertrag und Internationalen Gesundheitsvorschriften

Es geht um den Ausbau der globalen öffentlichen Gesundheitssicherheit (Global Public Health Security), also um proaktive und reaktive Maßnahmen zur Minimierung von Gefahren und Auswirkungen akuter Ereignisse im Bereich der öffentlichen Gesundheit, die die Gesundheit der Menschen über geografische Regionen und internationale Grenzen hinweg gefährden.¹⁹

Die globale Gesundheitssicherheit wird gestärkt durch die rechtliche Verankerung vieler während Corona erprobter Vorgehensweisen, um diese sowohl nachträglich zu legitimieren als auch für die Zukunft vereinheitlichen und perpetuieren zu können. Eine anfängliche Kakophonie wie bei Corona soll sich nicht wiederholen, sondern mit Pandemien ist künftig von Anfang bis Ende nach einheitlichen Regeln umzugehen.

Aufgrund des erheblichen Themenumfangs von Pandemievertrag und IHR-Änderungen können im Folgenden nur ausgewählte Fragen und Akteure behandelt werden. Aufgezeigt wird, dass die Feststellung von gesundheitlichen Notlagen von internationaler und regionaler Tragweite (PHEIC) der zentrale Hebel ist, mit dem Instrumente der Informationskontrolle, Überwachung und Digitalisierung gerechtfertigt werden und der die Basis schafft für die beschleunigte Entwicklung und Verteilung von pandemiebezogenen Produkten wie Impfstoffen und deren Akzeptanz in der Bevölkerung. Dargelegt werden auch die allgemeinen Grundsätze Equity und One Health, Änderungs- und Ausweitungsvorschläge bei den Befugnissen und Voraussetzungen für einen internationalen oder gar regionalen Gesundheitsnotstand sowie bei der Rechtsnatur von WHO-Empfehlungen.

3.1 Equity: Die globale Bereitstellung von Impfstoffen und Diagnostika

Vorgesehen ist die Kodifizierung von Equity und Solidarity, um den sich während Corona gezeigten Mangel an Zusammenarbeit und Unterstützung unter den Staaten in Zukunft zu vermeiden. Außerdem werden erstmals pandemiebezogene Produkte bzw. Gesundheitsprodukte als ein zentrales Mittel der Gesundheitssicherheit vertraglich aufgenommen und definiert. Produktion und Absatz von Impfstoffen und Medizinprodukten werden hierdurch weiter vorangetrieben. Der WHO wird eine zentrale Rolle bei deren Steuerung und Verteilung zuteil. Hierbei soll sie mit der Industrie und mit philanthropischen Stiftungen kooperieren.

Zur künftigen Vermeidung von „Impfstoffnationalismus“²⁰ soll Equity (am ehesten übersetzbar mit Gerechtigkeit oder Fairness) zum übergeordneten Prinzip des Pandemievertrags werden(Art. 3 Nr. 3 PV-Entwurf). Equity soll sowohl innerhalb der Staaten als auch zwischen den Staaten zur Anwendung kommen. Equity meint gemäß Art. 3 PV-Entwurf Maßnahmen zum Schutz von Menschen in vulnerablen Situationen. Dabei ist zentrales Element der ungehinderte, gerechte und rechtzeitige Zugang zu sicheren, effektiven, hochwertigen und erschwinglichen pandemiebezogenen Produkten („pandemic-related products“). Menschen in vulnerablen Situationen sind Individuen, Gruppen oder Gemeinschaften mit einem unverhältnismäßig größeren Risiko für Infektion, Erkrankung oder Erkrankungsschwere im Zusammenhang mit einer Pandemie (Art. 1 lit f PV-Entwurf). Pandemiebezogene Produkte sind gemäß einer nicht abschließenden Auflistung Diagnostika, Therapeutika, Impfstoffe, persönliche Schutzausrüstung, Sauerstoff und Spritzen (Art. 1 lit. e PV-Entwurf). Ohne nähere Definition ist sogar von „pre-pandemic products“ die Rede (Art. 11 PV-Entwurf).

Innerstaatlich soll Equity auch durch die Priorisierung von Bevölkerungsgruppen für bestimmte Produkte erfüllt werden, wie in Art. 16 Abs. 4 PV-Entwurf beschrieben und während Corona zu Beginn der Impfkampagne bereits praktiziert.

Sowohl Equity als auch der Grundsatz Solidarity (Art. 3 Nr. 4 PV-Entwurf) sind auch zwischen den Vertragsstaaten anwendbar und zeigen sich zumindest vordergründig in Verpflichtungen der Industriestaaten gegenüber Entwicklungsländern. Bislang umstritten ist die Einführung einer „gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung“ („common but differentiated responsibilities“), die schon aus dem internationalen Klimaschutzrecht bekannt ist: Zum gemeinsamen Ziel der Pandemieverhinderung und -bekämpfung sollen Vertragsstaaten, die über mehr pandemierelevante Kapazitäten und Ressourcen verfügen, ein entsprechendes Maß an differenzierter Verantwortung tragen (Art. 3 Nr. 7 A PV-Entwurf). Hierunter fallen etwa Verpflichtungen der Staaten zur Kooperation bei Wissens- und Technologietransfer sowie beim Produktionsausbau von pandemiebezogenen Produkten und der Durchführung klinischer Studien in Entwicklungsländern (Art. 9 PV-Entwurf).

Der Fokus auf Produkte als vorrangiges Mittel zur Krankheitsverhütung und -bekämpfung soll auch innerhalb der IHR gestärkt werden. Entsprechend des IHR-Allgefahrenansatzes heißen sie dort „health products“ (Gesundheitsprodukte) und sind auf Vorschlag von 47 afrikanischen WHO-Staaten definitorisch nicht abschließend Therapeutika, Impfungen, Diagnostika, medizinische Geräte, persönliche Schutzausrüstung und zell- und genbasierte Therapien (Art. 1 IHR 2022-Entwurf).

Die grundlegenden IHR-Prinzipen sollen ebenfalls, so der Vorschlag Indiens, um Equity und um die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung ergänzt werden (Art. 3 IHR 2022-Entwurf). Während diese Gemeinschaftsprinzipien also auf dem völkerrechtlichen Vormarsch sind, stehen die individuellen Freiheitsrechte übrigens auf dem Prüfstand. Zumindest schlägt Indien gleichzeitig vor, den bisherigen Wortlaut von Art. 3 Abs. 1 IHR (2005) „die Anwendung der IHR erfolgt unter uneingeschränkter Achtung der Würde des Menschen, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten“ zu streichen und durch die Begriffe „Gerechtigkeit, Inklusivität und Kohärenz“ (equity, inclusivity, coherence – Art. 3 Abs. 1 IHR 2022-Entwurf) zu ersetzen. Fraglich ist, ob es sich bei dieser, für einiges Aufsehen sorgende und im Übrigen vom IHR-Review Committee aufs Schärfste abgelehnten Streichung, um einen radikalen, aber dem völkerrechtlichen Zeitgeist entsprechenden systematischen Wandel handelt oder um eine ablenkende Nebelkerze. Mit Blick in das Original des indischen Vorschlags könnte die Streichung auch ein redaktionelles Versehen sein und der indische Vorschlag eigentlich die Einführung der Gemeinschaftsprinzipien neben den Individualrechten gemeint haben.²¹ Eine Erklärung Indiens hierzu gibt es nicht.

Bangladesch und 47 afrikanische Staaten schlagen außerdem in Konkretisierung von Equity und Solidarity vor, die WHO im Rahmen ihrer Zuständigkeit für befristete Empfehlungen während einer internationalen Gesundheitsnotlage (PHEIC, mehr dazu unter 3.5) mit der Erstellung von Zuteilungsplänen (allocation plan) für Gesundheitsprodukte zu betrauen, um den gerechten Zugang dazu für alle Menschen in allen Vertragsstaaten zu gewährleisten (Art. 13 A IHR 2022-Entwurf). Hierbei soll die WHO die Produktempfänger identifizieren und priorisieren, die erforderlichen Mengen bestimmen und die Vertragsstaaten zur Produktionssteigerung und zum Technologietransfer in Entwicklungsländer auffordern können. Sie erhält die Aufgabe, Produkt-Datenbanken zu Inhaltsstoffen, Design, Know how und Herstellungsprozessen zu erstellen, bezogen auf alle zukünftigen und vergangenen Pandemien. Vorgesehen sind zusätzlich die Einrichtung einer Hinterlegungsstelle für Zelllinien bei der WHO zur Beschleunigung der Produktion von Biotherapeutika und Impfstoffen und die entsprechende Pflicht zur Hinterlegung sowie die Entwicklung regulatorischer Richtlinien für die schnelle Zulassung hochwertiger medizinischer Produkte (Art. 13 A, 2. Variante, Nr. 6 IHR 2022-Entwurf).

Ausdrücklich wird hierfür auf die Zusammenarbeit der WHO mit nichtstaatlichen Akteuren wie internationale Organisationen, Forschungseinrichtungen, Nichtregierungsorganisationen, Privatunternehmen und philanthropische Stiftungen verwiesen (Art. 13 A, 1. Variante, Nr. 7 IHR 2022-Entwurf i. V. m. FENSA²²).

Pandemieprodukte wie Impfstoffe und Diagnostika sollen also als zentrales Instrument der Gesundheitssicherheit und als dauerhafte Goldgrube für nichtstaatliche Interessen und Akteure Einzug in die völkerrechtlichen Verträge halten. Dies wird u. a. erreicht durch die durch die sog. Industriestaaten finanzierte Markterweiterung auf Entwicklungsländer, ihre beschleunigte Produktions- und Verteilungssteuerung durch die WHO während festgestellter gesundheitlicher Notlagen sowie durch die mögliche Zusammenarbeit der WHO mit privat-öffentlichen Kollaborationen wie etwa CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations). Diese Koalition ist eine privatrechtlich konstituierte Einrichtung und deshalb ohne intergouvernementales Gremium für staatliche Mitbestimmung. CEPI, das laut Selbstbeschreibung „die Selbstverpflichtung zur Gewährleistung des gleichberechtigten (equitable) Zugangs zu Impfstoffen in der eigenen DNA festgeschrieben hat“²³, wurde 2017 in Davos gegründet und startfinanziert von Norwegen, Indien, der EU, der Gates Foundation und dem Wellcome Trust.²⁴ Die Bundesrepublik gehört zu den größten CEPI-Gebern.²⁵ CEPI hat Investitionen in bislang 21 Impfstoffkandidaten gebündelt, darunter 14 gegen COVID-19, investiert in die Entwicklung von Schnellreaktionsplattformen zur Impfstoffentwicklung gegen unbekannte Viren („Disease X“)²⁶ und hat die 100-Tage-Mission ausgerufen, mit dem Ziel, zukünftig neue Impfstoffe innerhalb von nur 100 Tagen zu entwickeln.²⁷ Erst im September 2023 haben CEPI und BioNTech eine Partnerschaft zur Entwicklung eines mRNA-Impfstoffs gegen MPox (Affenpocken) bekanntgegeben.²⁸ Mit CEPI vergleichbare privat-öffentliche Kollaborationen gibt es ebenfalls für die Entwicklung und Verteilung von Diagnostika.²⁹

3.2 Der One-Health-Ansatz und die Erweiterung des Gesundheitsbegriffs

Der allgegenwärtige One-Health-Ansatz soll die Bandbreite von Gesundheitsgefährdungen erweitern. Wegen seiner Unbestimmtheit ermöglicht er die Einbeziehung einer Vielzahl von Gefahren, die wiederum nur mit Mitteln der Gesundheitssicherheit zu verhüten und zu bekämpfen sind. Er zementiert zudem die Annahme, dass diese Gefahren ausschließlich im globalen Verbund beherrschbar seien.

Der One Health Approach (Eine-Gesundheit-Ansatz) ist verankert in Art. 3 und 5 PV-Entwurf. Er hat sich in den letzten Jahren mehr oder weniger unbemerkt und bislang ohne rechtliche Festschreibung international verbreitet. Ihm zugrunde liegt die Annahme, dass dieselben menschlichen Aktivitäten, die den Klimawandel und die Biodiversitätsverluste verursachen, auch das Pandemierisiko erhöhen. Unter dem Titel „One World – One Health“ taucht der Ansatz erstmals 2004 auf einer Veranstaltung der Wildlife Conservation Society auf.³⁰ Als zentrale Aussagen wurden dort festgehalten, dass Zoonosen der Ursprung der meisten Infektionskrankheiten des Menschen seien. Sie könnten sich verbreiten aus mangelnder Berücksichtigung der Zusammenhänge zwischen der Gesundheit von Menschen, von Viehbestand und Wildtieren sowie von Biodiversität. Zoonosen seien nur global und nur im interdisziplinären Zusammenschluss bekämpfbar. Vonseiten der Politik wird heute behauptet, dass die jüngsten Pandemien, insbesondere COVID-19, unmissverständlich gezeigt hätten, dass Menschen-, Tier-, Pflanzen- und Umweltgesundheit nicht getrennt voneinander, sondern nur im Rahmen von One Health erreicht werden könnten.³¹

Über die Einführung des One-Health-Ansatzes in den Pandemievertrag herrscht derzeit Uneinigkeit. Während sie zum Teil völlig abgelehnt wird (leider sind hier weder die betreffenden Staaten noch Ablehnungsgründe öffentlich zugänglich), wollen andere Verhandlungsparteien One Health wie folgt im Pandemievertrag verankern (Art. 3 Nr. 8 Art. 5 PV-Entwurf): Die Vertragsstaaten erkennen an, dass die Mehrheit der Infektionskrankheiten und Pandemien durch Zoonosen verursacht werden. Und die Staaten identifizieren die Treiber wie Klimawandel, Landnutzungsänderungen, Desertifikation, Wildtierhandel und Antibiotikaresistenzen für das Auftreten der Zoonosen an der Mensch-Tier-Schnittstelle und integrieren sie in ihr Pandemiemanagement. Sie verpflichten sich außerdem, hierbei die multisektorale und interdisziplinäre Zusammenarbeit auf internationaler und auf allen nationalen Ebenen in Politik und Gesellschaft zu ermöglichen (vgl. Art. 16 Pandemievertrag: Betonung von Regierungsverantwortung – „Whole-of-Government Approach“ und von gesamtgesellschaftlicher Bewegung aus Zivilgesellschaft und anderen relevanten Interessensvertretern, einschließlich der Privatwirtschaft – „Whole-of-Society Approach“).

Infolge von Corona nimmt One Health mächtig an Fahrt auf. Der Begriff ist nun als handlungsleitender Grundsatz international, regional und national allgegenwärtig. Die sog. Quadripartite aus WHO, UN-Umweltprogramm (UNEP), Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und der Weltorganisation für Tiergesundheit (WOAH) hat die internationale Zusammenarbeit begonnen.³² Die IHR sollen insoweit ergänzt werden, als die WHO, wird ihr von einem Vertragsstaat ein gesundheitsbezogenes Ereignis gemeldet, zur Hinzuziehung der dem Ereignis entsprechenden Organisation UNEP, FAO oder WOAH verpflichtet ist (Art. 6 IHR 2022-Entwurf).

Mittels ihres One Health EU Joint Programme koordiniert die EU Forschung und Innovation über ein Konsortium aus über 40 führenden Behörden, Instituten, Agenturen und Laboren.³³ Die Bundesministerien für Bildung und Forschung, Gesundheit, Landwirtschaft, Umwelt, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie Verteidigung haben 2023 eine „Forschungsvereinbarung für One Health“ abgeschlossen. Gefördert werden Projekte zur Vernetzung u. a. von Human- und Veterinärmedizin, Biologie, Klimaforschung, Sozialwissenschaften und Public Health-Forschung.³⁴ Zahlreiche Veröffentlichungen zum Thema sind bereits verfügbar.³⁵ Die Bundesbehörde Friedrich-Loeffler-Institut verfügt seit 2020 über ein Institut für Internationale Tiergesundheit/One Health und betreibt auf der Insel Riems weltweit führende Hochsicherheitslabore zur Erforschung zoonotischer Erreger.³⁶

Auch wenn der Versuch einer ganzheitlicheren Sicht auf das Verhältnis des Menschen zu seiner Umwelt im Grunde begrüßenswert ist, bleibt der Begriff One Health bisher schwammig und ermöglicht dessen „Befüllung“ mit allen möglichen Ereignissen, die tatsächlich oder vermeintlich in Interaktion mit menschlicher Gesundheit stehen. Jedenfalls hilft er dabei, die Aufmerksamkeit weg von Aktivitäten wie der gefährlichen Gain-of-function-Forschung an Viren und hin zu Zoonosen-Ursachen wie Klimawandel und Landnutzungsänderungen zu lenken und damit für deren Auftreten die Allgemeinheit verantwortlich zu machen und diese gegebenenfalls mit Panik und freiheitseinschränkenden Maßnahmen zu überziehen.

Sollte er als allgemeiner, leitender Grundsatz Einzug halten in einen Pandemievertrag und anschließend in die deutsche Gesetzgebung, steht einiges zu befürchten. Die multisektorale Zusammenarbeit könnte letztlich zur Zuständigkeit von einer oder wenigen Instanzen führen (Stichwort Superbehörde). Die Einbeziehung der Sozialwissenschaften lässt auf die Einbeziehung von Verhaltensforschung und Beeinflussungsmethoden schließen (s. auch unter 3.3). Und je breiter der Gesundheitsbegriff aufgestellt wird, desto größer wird in Zukunft die Bandbreite möglicher freiheitsbeschränkender Vorkommnisse und Maßnahmen. Denkbar ist, dass alleine schon für das Potential der Entstehung oder Übertragbarkeit von Zoonosen auf den Menschen gesundheitliche Notlagen festgestellt, Produkte entwickelt oder Anordnungen getroffen werden, z. B. Impfstoffe für Menschen mit regelmäßigem Tierkontakt oder ein Nutztierhaltungsverbot.

3.3 Informationskontrolle, Überwachung und Verhaltensforschung

Die Informationskontrolle ist wesentlicher Bestandteil des Konzepts der Gesundheitssicherheit, denn nur sie gewährleistet die Befolgung der angeordneten Verhütungs- und Bekämpfungsmaßnahmen. Das gleiche gilt für die Erforschung des Verhaltens von Menschen, die sich gegen die Infodemie zur Wehr setzen, hinterfragen und Maßnahmen ablehnen. Dazu bedarf es der gezielten digitalen Überwachung.

Der Begriff Infodemie hat während Corona viel Beachtung erfahren. Das Infodemic Management ist bei der WHO bereits strukturell verankert.³⁷ Sie hat etwa schon im November 2020 das erste Infodemic Manager Training³⁸ aufgelegt, finanziert u. a. von US Centers for Disease Control and Prevention (CDC) und organisiert von First Draft, einem Zusammenschluss von sogenannten Faktencheckern und Tech-Unternehmen.³⁹

Art. 1 lit. b PV-Entwurf definiert Infodemie als „zu viele Informationen, einschließlich falscher oder irreführender Informationen, in digitalen und physischen Umgebungen während eines Krankheitsausbruchs. Sie führen zu Verwirrung und Risikoverhalten, das der Gesundheit schaden kann. Sie führen auch zu Misstrauen gegenüber den Gesundheitsbehörden und untergraben die öffentliche Krankheitsbekämpfungsstrategie.“

Da digitale Gesundheitstechnologien weltweit zu wenig in Anspruch genommen würden⁴⁰, will der Pandemievertrag die Vertragsstaaten zum Ausbau einer entsprechenden Nutzungsfähigkeit durch Bildung der Bevölkerung und des Gesundheitssektors verpflichten. Außerdem werden die Vertragsstaaten angehalten, die Gründe für Maßnahmenkritik oder -verweigerung, für Impfskepsis und für Vertrauensverlust in Wissenschafts- und Regierungsinstitutionen zu erforschen.

Art. 18 PV-Entwurf ist derart eindrücklich formuliert, dass er hier in Teilen und im Wortlaut wiedergegeben wird (Übersetzung v. Verf.)⁴¹:

„1. Die Vertragsparteien stärken die Wissenschaft, die öffentliche Gesundheit und die Pandemiekompetenz (pandemic literacy) der Bevölkerung (…). Sie bekämpfen die Infodemie und gehen gegen falsche, irreführende Fehlinformationen und Desinformation (…), auch im Wege internationaler Kooperationen, vor.

Jede Vertragspartei (muss):

a) (…) das Infodemie-Management und allgemein zugängliche Bildungs- und Sensibilisierungsprogramme zu Pandemien und deren Auswirkungen (…) fördern.

b) regelmäßige Öffentlichkeitsarbeit, soziales Hinhören (social listening) und regelmäßige Analysen und Konsultationen mit Organisationen der Zivilgesellschaft und mit Medienunternehmen zur Identifizierung von Häufigkeit und Art von Fehlinformationen (prevalence and profile of misinformation) durchführen, die als Grundlage für die Entwicklung von öffentlichen Kommunikations- und Nachrichtenstrategien gegen Fehlinformationen, Desinformation und Falschmeldungen dienen und damit gleichzeitig das öffentliche Vertrauen stärken und die Einhaltung von Gesundheits- und Sozialmaßnahmen fördern.

(…)

d) wirksame Maßnahmen ergreifen, um die digitale Gesundheitskompetenz in der Öffentlichkeit und innerhalb des Gesundheitssektors durch Bildung und sinnvolles Engagement zu verbessern, auch mithilfe von Stakeholdern im Gesundheitssektor und Entscheidungsträgern, um Vertrauen zu schaffen.

2. Die Vertragsparteien führen Untersuchungen durch und informieren die Politik entsprechend über Faktoren, die die Befolgung von Gesundheits- und Sozialmaßnahmen während einer Pandemie behindern, einschließlich der Inanspruchnahme von und der Nachfrage nach Impfstoffen, der Verwendung nicht pharmazeutischer Interventionen sowie des Vertrauens in die Wissenschaft und in Regierungsinstitutionen. (…)“

Auch in den IHR-Änderungsvorschlägen findet sich Informationskontrolle. Russland etwa schlägt vor, die Zusammenarbeit und v. a. die „Entwicklungshilfe“ zwischen den Staaten um „die Bekämpfung der Verbreitung von falschen und unzuverlässigen Informationen in Medien und sozialen Netzwerken“ zu ergänzen (Art. 44 Abs. 1 lit h IHR 2022-Entwurf).

Geht es nach Indien, so sollen die Vertragsstaaten in Ergänzung ihrer in Annex 1 IHR 2005 gelisteten Kernkapazitäten (core capacities) zum Pandemiemanagements lokale, regionale und nationale Strukturen gegen die Verbreitung von Fehlinformationen stärken. Das gleiche soll die WHO auf internationaler Ebene tun (Annex 1, A., new 5, new 7 IHR 2022-Entwurf).

Von Bedeutung ist: Es geht nicht nur um die zensorische Unterdrückung von tatsächlichen oder vermeintlichen Fake News, sondern, in endgültiger Abkehr von Mündigkeit und Wissenschaftsgesellschaft, bereits um zu viele Informationen. Dass social listening ein beschönigender Begriff für Überwachung ist, wird glasklar in Anschauung des WHO-Werkzeugs EARS (Early AI-supported Response in Social Listening), das KI-gestützt die Identifizierung von Online-Narrativen und die proaktive Informationsgegensteuerung ermöglicht. Zu diesem Zweck unterhält die WHO Kollaborationen mit führenden Tech-Unternehmen.⁴²

3.4 Digitalisierung von Gesundheitsnachweisen

Je mehr Abläufe digitalisiert werden, umso mehr „Futter“ gibt es für Überwachungsmechanismen. Der Ausbau digitaler Identitäten, Nachweispflichten und deren Interoperabilität (d. h. die Fähigkeit unterschiedlicher Systeme, nahtlos zusammenzuarbeiten) schreiten zielstrebig voran, wozu auch digitale Gesundheitsnachweise gehören. Die WHO arbeitet an einem globalen Gesundheitszertifikat (Global Digital Health Certificate) und IHR-Änderungsvorschläge forcieren die digitale Nachweisform von Gesundheitsdaten.

Die WHO hat sich während des Corona-PHEIC zum Ziel gesetzt, „mit relevanten Interessensgruppen die Entwicklung von Standards für die digitale Dokumentation reisebezogener Risikominderungsmaßnahmen auf interoperablen digitalen Plattformen inklusive Impfstatus zur Vorbereitung eines breiten Impfstoffzugangs umzusetzen.“⁴³ Zu diesem Zweck hat sie rechtzeitig das System des EU Digital COVID Certificate (EU-DCC) übernommen. Mit dem EU-DCC, das bis zum 30. Juni 2023 befristet war, hatte die EU zur Abfrage digitaler Nachweise von Impfungen, Testungen oder Genesungen bei Grenzübertritt weltweit Maßstäbe gesetzt, über zwei Milliarden Zertifikate sollen ausgestellt worden sein.⁴⁴ Mit der Übernahme setzt die WHO laut eigenen Angaben „den ersten Baustein für das globale digitale Netz für Gesundheitszertifizierung der WHO, das zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung für alle ein System für die weltweite Prüfung von Gesundheitszertifikaten entwickeln wird.“⁴⁵ Die bekannten gelben WHO-Impfpässe in Papierform (vgl. Annex 6 IHR 2005) werden künftigen Global Digital Health Certificates weichen zur Kontrolle von Impf-, Test- und Genesungsnachweisen im grenzüberschreitenden Personenverkehr (und innerstaatlich im Rahmen nationaler Gesetzgebung zum Impfnachweis dienen).

Es überrascht nicht, dass sich einige der IHR-Änderungsvorschläge mit digitalen Nachweisen im grenzüberschreitenden Personenverkehr befassen. Geht es nach der EU, sollen die IHR einem Update unterzogen werden, indem alle Nachweise im Personen- und Warenverkehr (zunächst noch parallel zu herkömmlichen Nachweisen) in digitaler Form erbracht werden (z. B. Art. 31, 35, 36, Annex 6 IHR 2022-Entwurf). Mittelfristig wird die digitale Form allein verpflichtend sein, und es ist von einer stetigen Zunahme nachweispflichtiger Inhalte auszugehen.

3.5 Globales Notstandsrecht: Die Verschärfung von Gesundheitsnotlagen, die Stärkung von WHO-Empfehlungen und der Machtzuwachs des WHO-Generaldirektors

Die Feststellung von gesundheitsbezogenen Ausnahmezuständen soll vereinfacht und um weitere Ausnahmeszenarien ergänzt werden. Die WHO-Empfehlungen zum Umgang mit der von ihr festgestellten Notlage sollen in Zukunft unmittelbar verbindlich für die Vertragsstaaten sein. Die Kompetenzen des WHO-Generaldirektors werden dadurch erheblich ausgeweitet.

Die IHR sind im Jahre 2005 infolge der Anthrax-Anschläge 2001 sowie von SARS 2002 bis 2004 einem umfassenden Systemwechsel unterzogen worden, weg vom vorwiegend bilateralen Umgang mit konkreten Krankheitsfällen im Handels- und Personenverkehr hin zu einem globalen und einheitlichen Gefahrenmanagement (Global Health Security)⁴⁶. Die IHR gehen zurück auf Sanitäts- und Quarantäneregelungen, die seit Mitte des 19. Jahrhunderts zwischen handeltreibenden Staaten erarbeitet wurden und der Kontrolle weniger Infektionskrankheiten (z. B. Cholera, Gelbfieber, Lungenpest) innerhalb des grenzüberschreitenden Personen- und Warenverkehrs sowie der Verhinderung von Handelshemmnissen dienten. Hierbei wurde Wert gelegt darauf, den Schutz der öffentlichen Gesundheit mit geringfügigsten Einschränkungen von Handel und Schiffs- und Flugverkehr zu erreichen (Art. 2 IHR).

3.5.1 Status Quo: Voraussetzungen einer internationalen gesundheitlichen Notlage (PHEIC)

2005 erfolgte der Umbau in ein System aus Surveillance and Response (Überwachung und Bekämpfung), etwa durch die Verpflichtung zur Schaffung nationaler IHR-Anlaufstellen (National IHR focal points, Art. 1 – 15 IHR 2005) mit zahlreichen Melde- und Berichtspflichten an die WHO und die Einführung der Gesundheitlichen Notlage von Internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern – PHEIC, vgl. Art. 12 IHR 2005, die „große Schwester“ der 2020 in § 5 Infektionsschutzgesetz eingeführten „epidemischen Notlage von nationaler Tragweite“). Definiert wird die PHEIC-Notlage als „außergewöhnliches Ereignis, das (…) i) durch die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit in anderen Staaten darstellt und ii) möglicherweise eine abgestimmte internationale Reaktion erfordert“, Art. 1 IHR 2005).

Erhält ein Vertragsstaat im Rahmen seiner Pflicht zur Surveillance Kenntnis von einem Ereignis die öffentliche Gesundheit betreffend, muss er prüfen, ob das Ereignis eine Meldepflicht an die WHO auslöst (Art. 5, 6, Annex 2 IHR 2005). Im Anschluss an eine Meldung prüft der Generaldirektor nach Rücksprache mit dem vom Ereignis betroffenen Staat und beraten durch ein von ihm aus dem IHR-Expertenpool ausgewähltes Notfall-Komitee, ob das Ereignis die Ausrufung eines PHEIC erfordert (Art. 12, 48, 49 IHR 2005).

Beide Entscheidungsfindungen, die des Mitgliedstaates über die Meldung und die des Generaldirektors über den PHEIC, richten sich nach dem Schema des IHR-Annex 2 mit den Kriterien: Ist das Ereignis ungewöhnlich oder unerwartet? Wenn ja, hat es ernste Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit? Wenn ja, besteht ein signifikantes internationales Verbreitungsrisiko? Eine hohe Mortalität sowie eine Vielzahl schwerer Krankheitsverläufe ist dabei nicht Voraussetzung.

Dem Allgefahrenansatz der IHR angepasst erfasst die Ereignis-Definition (Art. 1 IHR 2005) ganz allgemein „Krankheiten und Ereignisse, die Krankheitspotenziale schaffen“. Erfasst sind hiervon etwa grenzüberschreitende radionukleare, biologische oder chemische Vorfälle mit ihren Folgeerkrankungen. Begrifflich können auch Naturkatastrophen mit grenzüberschreitenden infektiösen Folgeerkrankungen (z. B. Cholera) sein, wenn Umfang und Ausbreitung eine internationale Reaktion erfordern.

PHEICs wurden bis heute siebenmal ausgerufen (H1N1, Polio, zwei Mal Ebola, Zika, COVID-19 und Affenpocken). Der im Januar 2020 erklärte COVID-19-PHEIC wurde erst im Mai 2023 aufgehoben. Die Ausrufung eines PHEIC wegen Ereignissen ohne Bezug zu Infektionskrankheiten wie Fukushima gab es bislang nicht.

Im Gegensatz zum IHR-Ereignisbegriff bezieht sich die engere Pandemie-Definition in Art. 1 PV-Entwurf übrigens ausschließlich auf übertragbare Erreger und enthält im Ansatz weitere Kriterien wie Mortalität und Krankheitsschwere: „Eine Pandemie ist die weltweite Ausbreitung eines Krankheitserregers (oder Variante), der menschliche Populationen mit eingeschränkter oder fehlender Immunität durch anhaltende und hohe Übertragbarkeit von Mensch zu Mensch infiziert, Gesundheitssysteme infolge schwerer Morbidität und hoher Mortalität überlastet, soziale und wirtschaftliche Störungen verursacht und zu dessen Kontrolle die effektive nationale und globale Zusammenarbeit und Koordination erfordert.“

Die aktuell geltenden IHR sehen je nach Ereignis unterschiedliche Ermessensspielräume für die Meldepflicht bzw. PHEIC-Erklärung vor: Während beispielsweise Fälle von Lungenpest, Cholera, Gelbfieber, Ebola, Dengue oder etwa radionukleare Vorfälle nur meldepflichtig sind, wenn sie alle im Annex-2-Entscheidungsschema genannten Kriterien erfüllen, sind Fälle von SARS (alle Varianten), Pocken oder eines neuen Influenza-Subtyps als per se ungewöhnlich und potentiell gefährlich eingestuft und verpflichten ohne Abwägung zur Meldung an die WHO (Annex 2 IHR 2005).

Im Bestreben, den Klimawandel und seine gesundheitlichen Auswirkungen auf den Menschen als PHEIC zu deklarieren, fordern Interessenvertreter dazu auf, die krankheitenbezogene Definition des PHEIC zu überdenken, um den Klimawandel als Notstand miteinzubeziehen.⁴⁷

3.5.2 Status Quo: Empfehlungen der WHO

Sobald er einen PHEIC festgestellt hat, kann der Generaldirektor, beraten durch das von ihm besetzte Notfallkomitee, befristete und unverbindliche Empfehlungen an die Vertragsstaaten zum Umgang mit der Gefahr aussprechen (Art. 12, 15, 48, 49, Annex 2 IHR 2005). Die nicht abschließende Auflistung möglicher Empfehlungen in Art. 18 IHR 2005 enthält heute schon weitgehende Beispiele, etwa im grenzüberschreitenden Personenverkehr die Durchführung von Kontaktverfolgung und Isolation sowie das Verlangen eines Impfnachweises oder einer medizinischen Untersuchung.

Befristete Empfehlungen des Generaldirektors an die Staaten während des Corona-PHEICs lauteten etwa: Masken tragen, Handhygiene, Abstand halten, Einbeziehung der Privatwirtschaft in die Impfstoffplanung und -einführung, Förderung der Impfstoffakzeptanz, Förderung der Impfstoffspenden an benachteiligte Staaten, das Erreichen von Impfquoten, die Förderung der Einhaltung von Gesundheits- und Sozialmaßnahmen untermauert mit dem Argument der Solidarität und das Beobachten und Kenntlichmachen von Gerüchten und Fehlinformationen.⁴⁸

Zukünftig könnte eine noch größere Variabilität an Empfehlungen der WHO im Zusammenhang mit den geplanten Regelungen zu Gesundheitsprodukten (s. o. unter 3.1) bestehen, etwa zur Zuteilungsplanung (allocation plans), Empfängerpriorisierung, Produktionssteigerung, Know-how-Transfer und zur Hinterlegung von Zelllinien zur Beschleunigung der Produktion von Biotherapeutika und Impfstoffen.

3.5.3 Geplant: Beschleunigung der WHO-Notlagenfeststellung und künftige Verbindlichkeit von WHO-Empfehlungen

Als mögliche PHEIC-begründende Ereignisse sollen hinzugefügt werden: Das Auftreten von „cluster(s) of severe acute pneumonia of unknown cause“ (Cluster(s) von schwerer akuter Lungenentzündung unbekannten Ursprungs) sowie „cluster(s) of other severe infections in which human to human transmission cannot be ruled out“ (Cluster(s) von anderen schweren Infektionen, deren Mensch-zu-Mensch-Übertragung nicht ausgeschlossen werden kann“ genügen für eine staatliche Meldepflicht und eine PHEIC-Erklärung durch den Generaldirektor (Annex 2 IHR 2022-Entwurf).

Im Lichte der Corona-Pandemie hält das IHR Review Committee die Aufnahme von „clusters of acute pneumonia of unknown cause“ für sinnvoll. „Andere schwere Infektionen (…)“ sind seiner Ansicht nach zu weit gefasst und können das Ermessen der Staaten bzw. des WHO-Generaldirektors bei der Entscheidung, ob eine Meldepflicht vorliegt bzw. die Voraussetzungen für eine PHEIC-Feststellung erfüllt sind, vorwegnehmen.⁴⁹

Zusätzlich haben die USA ihre Änderungswünsche von 2022 zur Beschleunigung des Verfahrens zur Notstandserklärung⁵⁰ im Wesentlichen wiederholt: Die zumindest auf 48 Stunden befristete, einer PHEIC-Ausrufung vorgeschaltete Konsultationspflicht des Generaldirektors und des vom Ereignis betroffenen Staates (Art. 12 Abs. 3 IHR 2005) soll ersatzlos gestrichen werden. Auch die zwingende Einholung der Notfall-Komitee-Sichtweise soll vor PHEIC-Ausrufung nicht mehr erforderlich sein, vielmehr „kann“ der Generaldirektor sie einholen (Art. 12 Abs. 2 S. 1 IHR 2022-Entwurf). Eine PHEIC-Ausrufung liegt dann ohne Umwege alleine im Ermessen des Generaldirektors.

Und nicht nur PHEICs soll er erklären können, sondern weitere Notstände wie einen Public Health Emergency of RegionalConcern (PHERC) auf Vorschlag der EU oder den Intermediate Public Health Alert für Ereignisse, die noch keine Ausrufung eines PHEIC rechtfertigen (US-Vorschlag). In die gleiche Richtung zielt der Vorschlag zur Einführung der Unterscheidung zwischen „potentiellem und tatsächlichem PHEIC“ (Art. 12 Abs. 2 IHR 2022-Entwurf).

Für all diese geplanten Ausnahmezustände sind die gleichen Rechtsfolgen wie beim PHEIC vorgesehen. Das würde künftig früher und öfter freiheitseinschränkende Maßnahmen infolge von WHO-Empfehlungen bedeuten.

Das Review Committee hält den Verzicht auf Konsultationen mit dem vom Ereignis betroffenen Mitgliedstaat mit Blick auf dessen Souveränität für bedenklich und spricht sich auch für die Beibehaltung der Beratung des Generaldirektors durch das Notfall-Komitee vor einer PHEIC-Erklärung aus. Den regionalen Gesundheitsnotstand hält es darüber hinaus für obsolet, da ein PHEIC bereits in der Vergangenheit auch für regionale Ereignisse wie Ebola ausgerufen worden sei. Vorstufen zum PHEIC gäben dem Generaldirektor zwar mehr Werkzeuge an die Hand, Staaten auf akute Ereignisse aufmerksam zu machen, allerdings führe das nicht unbedingt zu mehr Engagement und „response“ der Staaten. Die öffentliche Kommunikation eines Ereignisses, das mehr als ein öffentliches Gesundheitsrisiko, aber weniger als ein PHEIC ist, wäre nach Auffassung des Komitees schwierig.⁵¹

Einige IHR-Änderungsvorschläge legen nahe, dass Empfehlungen, die der Generaldirektor während eines PHEIC-Notstandes aussprechen kann, zukünftig verbindlich sein sollen. Diese Empfehlungen (recommendations) sind bislang definiert als „non-binding advice (…)“ (Art. 1 IHR 2005 – nichtbindende Beratung). Indien (das als weltweit führender Pharma-Produzent den Beinamen „Apotheke der Welt“ trägt) und Bangladesch (welches ebenfalls über eine bedeutend wachsende Pharmaindustrie verfügt⁵²) haben nun vorgeschlagen, zukünftig „non-binding“ zu streichen. Darüber hinaus formuliert Bangladesch den Vorschlag, dass die Vertragsstaaten die WHO während eines PHEIC-Notstandes als führende und koordinierende Autorität in Fragen der Bekämpfung öffentlicher Gesundheitsgefahren anerkennen und sich verpflichten, ihre Empfehlungen zu befolgen (1. Variante des Art. 13 A, Abs. 1 IHR 2022-Entwurf).

Die führende und koordinierende Autorität in Fragen der globalen Gesundheit wurde der WHO schon 1948 in Art. 2 ihrer Verfassung zugeteilt, darin liegt also kein Kompetenzgewinn. Anders jedoch liegen die Dinge bei der Verpflichtung zur Befolgung ihrer Empfehlungen.

Zwar ist die Ausgangslage der „nicht-bindenden Empfehlungen“ eine Tautologie, das Wegstreichen von „non-binding“ ändert grundsätzlich nichts daran, dass Empfehlungen von der Wortbedeutung her eben gerade nicht verpflichtend sind. Doch kann jedenfalls die Kombination aus der non-binding-Streichung und der Verpflichtung zur Empfehlungsbefolgung aus der Feder Bangladeschs derart verstanden werden, dass befristete Empfehlungen des Generaldirektors während eines PHEIC zukünftig verpflichtend sein sollen. Die Vertragsstaaten hätten dann zumindest rechtlich gesehen keine Wahl bei der Befolgung der Maßnahmenkataloge des Generaldirektors.

So schreibt auch das Review Committee, es habe Zweifel, dass eine Überprüfung der Einhaltung der Empfehlungsbefolgung machbar sei. Außerdem würde eine Verbindlichkeit ein fundamentales Überdenken der Empfehlungsnatur erfordern und weist darauf hin, dass in Zeiten eines PHEIC Empfehlungen an die Staaten zielführender sein könnten als Verpflichtungen.⁵³

Auch wenn nicht-bindende Empfehlungen erfahrungsgemäß ausgereicht haben, um die Konformität der meisten Staaten mit den Pandemie-Maßnahmen sicherzustellen und sie dabei veranlasst haben, ihre eigenen verfassungsrechtlichen Grenzen zu überschreiten, wäre die Änderung der Empfehlungen in bindende Vorgaben ein enormer Machtgewinn des WHO-Generaldirektors und seiner Berater. Er alleine bekäme im PHEIC-Falle die Rolle einer völkerrechtlichen Legislative, deren Vorgaben die Vertragsstaaten über die Implementierung in nationales Recht gegenüber ihren Bevölkerungen umsetzen müssten. Selbst bei voraussichtlichem Scheitern dieses IHR-Änderungsvorschlags zeigt er, wohin die Reise zukünftig gehen kann: ein globales, rechtlich bindendes Notstandsregime durch „Empfehlungen“ des WHO-Generaldirektors während einer Notlagenfeststellung durch eben diesen WHO-Generaldirektor.

B. Die Europäische Union als Vorreiter der globalen Gesundheitssicherheit

Die EU ist in vielen Politik-Bereichen ein führender Player. Sie plant derzeit nicht nur umfangreiche Zugriffsmöglichkeiten auf Inhalte von Mobiltelefonen,⁵⁴ sondern ist wegen ihres supranational regelbaren, grenzüberschreitenden Personenverkehrs Vorreiter in Sachen digitaler Gesundheitsnachweise. Um unzureichende reaktive Ad-hoc-Maßnahmen wie bei COVID-19 zu vermeiden, hat sie ein robusteres Mandat für die Pandemie-Koordination auf EU-Ebene installiert. Dadurch ermöglicht das EU-Recht bereits die Feststellung einer gesundheitlichen Notlage auf Unionsebene und daran anknüpfend umfangreiche Maßnahmen zur Aktivierung der Entwicklung, Produktion und Beschaffung von Arzneimitteln, an erster Stelle neuartiger Impfstoffe und von Medizinprodukten. Hierbei geht die EU inhaltlich über das geplante Völkerrecht hinaus.

Eine solche Unionsnotlage, die die „Lücke“ zwischen dem internationalen PHEIC und der nationalen epidemischen Notlage (§ 5 Infektionsschutzgesetz) schließt, ist zukünftig entweder gleichzeitig mit einem WHO-PHEIC oder auch unabhängig von der WHO als regionales Notstandsrecht auf EU-Ebene möglich. Die gesundheitliche Notlage auf Unionsebene und die mit ihr zusammenhängenden Maßnahmen sind in EU-Verordnungen normiert und haben damit unmittelbare Geltung im deutschen Recht.

Anders als im Völkerrecht existieren über das EU-Vertragsverletzungsverfahren Sanktionsmöglichkeiten in Form von EuGH-Verurteilungen und Strafzahlungen für abweichende mitgliedstaatliche Maßnahmen. Dagegen sind die geplanten Compliance-Mechanismen in Pandemievertrag und IHR (Art. 22 PV-Entwurf; Neues Kapitel IV, Art. 53 ff. IHR 2022-Entwurf), wenn auch nicht politisch, so doch rechtlich eher „zahnlos“.

Bestandteile des komplexen Maßnahmenpakets Europäische Gesundheitsunion sind die Einführung der gesundheitlichen Notlage auf Unionsebene sowie eines Notfallrahmens für krisenrelevante medizinische Gegenmaßnahmen.

Diese Neuerungen wurden in Form von EU-Verordnungen unter anderem auf Grundlage der Kompetenznorm des Art. 168 (Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit) des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) erlassen. Sie sind ab Inkrafttreten verbindlich und ohne Umsetzung in den Mitgliedstaaten anwendbar (Art. 288 AEUV). Obgleich die Mitgliedstaaten für die Bewältigung solcher grenzüberschreitenden Gesundheitsnotlagen zuständig sind, soll die Subsidiarität gewahrt sein, da kein Land diese allein bewältigen könne.

Ähnlich dem IHR-Verfahren zur Meldung und Bewertung von Gesundheitsgefahren etabliert die Verordnung (EU) 2022/2371⁵⁵ ein Frühwarn- und Reaktionssystem (EWRS) mit entsprechenden Meldepflichten der Mitgliedstaaten über mögliche schwerwiegende grenzüberschreitende Gesundheitsgefahren (Art. 18 ff. VO (EU) 2022/2371). Zur Erstellung und Aktualisierung des EWRS sollen auch digitale mobile Anwendungen, künstliche Intelligenz, weltraumgestützte Anwendungen und andere Technologien zur automatisierten Kontaktnachverfolgung zur Anwendung kommen (Art. 18 Abs. 2 VO (EU) 2022/2371). Die EU-Mitgliedstaaten sind zur Übermittlung von Warnmeldungen verpflichtet, wenn die Entstehung oder Entwicklung einer schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahr folgende Bedingungen erfüllt: Sie ist ungewöhnlich oder unerwartet, sie ist tatsächlich oder potenziell für eine erhebliche Morbidität oder Mortalität bei Menschen verantwortlich, sie wächst tatsächlich oder potenziell rasch an oder sie überschreitet tatsächlich oder potenziell die nationalen Reaktionskapazitäten; sie betrifft tatsächlich oder potenziell mehr als einen Mitgliedstaat; und sie erfordert tatsächlich oder potenziell eine koordinierte Reaktion auf Unionsebene (Art. 19 VO (EU) 2022/2371).

Als schwerwiegende grenzüberschreitende Gesundheitsgefahr gewertet werden können gemäß Artikel 2 Absatz 1 lebensbedrohende oder anderweitig schwerwiegende Gesundheitsgefährdungen biologischen, chemischen, umweltbedingten oder unbekannten Ursprungs, die sich über die Grenzen von Mitgliedstaaten hinaus ausbreiten oder bei denen ein erhebliches Risiko hierfür besteht und die eine Koordinierung auf Unionsebene erforderlich machen kann, um ein hohes Gesundheitsschutzniveau zu gewährleisten (Art. 3 Nr. 1 VO (EU) 2022/2371). Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EU) 2022/2371 gehören zu den möglichen Kategorien von Gefahren solche biologischen Ursprungs in Form von übertragbaren Krankheiten, einschließlich zoonotischen Ursprungs; antimikrobiellen Resistenzen und therapieassoziierten Infektionen im Zusammenhang mit übertragbaren Krankheiten; Biotoxinen oder anderen schädlichen biologischen Stoffen, die nicht in Zusammenhang mit übertragbaren Krankheiten stehen; Gefahren chemischen Ursprungs; umweltbedingte Gefahren, einschließlich klimabedingter Gefahren; Gefahren unbekannten Ursprungs.

Wie die IHR verfolgt die EU hiermit einen Allgefahrenansatz, allerdings erweitert durch umweltbedingte Gefahren, einschließlich klimabedingter Gefahren und Gefahren unbekannten Ursprungs. Gerade letztere sind an Unbestimmtheit kaum zu überbieten.

Im Anschluss an eine diesen Kategorien entsprechende Warnmeldung stellt die EU-Kommission unter Mitwirkung der zuständigen EU-Agenturen eine Risikobewertung zur Verfügung und kann mitgliedstaatliche Maßnahmen durch eigene befristete und verhältnismäßige, aber inhaltlich nicht näher bestimmte Empfehlungen im Bereich der öffentlichen Gesundheit ergänzen (Art. 22 VO (EU) 2022/2371). Hier verortet der EU-Gesetzgeber wohl Maßnahmen wie Testpflicht, Maskenpflicht und Social Distancing u. ä.

Die EU-Kommission kann auch eine gesundheitliche Notlage auf Unionsebene feststellen (Art. 23 ff. VO (EU) 2022/2371), einem Pendant zum PHEIC bzw. zur epidemischen Notlage von nationaler Tragweite. Bei der Entscheidungsfindung über die Feststellung wird die EU-Kommission unterstützt durch den Beratenden Ausschuss, dessen Mitglieder von der Kommission selbst entsprechend ihrer Expertise für die konkret auftretende Gefahr ausgewählt werden (Art. 24 VO (EU) 2022/2371).

Die Feststellung der Notlage trifft die EU-Kommission in Form eines Durchführungsrechtsakts, für dessen Erlass die Zustimmung eines Ausschusses aus Vertretern der Mitgliedstaaten erforderlich ist (Art. 23 Abs. 4, Art. 29 Abs. 2 VO (EU) 2022/2371, Art. 5 VO (EU) 182/2011). Allerdings kann die Kommission „in aufgrund der Schwere einer schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahr oder der Geschwindigkeit ihrer Ausbreitung hinreichend begründeten Fällen äußerster Dringlichkeit“ die Notlage mit sofortiger Wirkung feststellen und die Abstimmung des Mitglieder-Ausschusses erst später einholen (Art. 23 Abs. 4, Art. 29 Abs. 3 VO (EU) 2022/2371, Art. 8 VO (EU) 182/2011).

Rechtsfolgen der Notlagen-Feststellung bestehen unter anderem in der Aktivierung einer Notfall-Einsatzgruppe innerhalb der EU-Arzneimittelagentur EMA, die im Rahmen eines beschleunigten wissenschaftlichen Beratungsverfahrens die Entwickler von Arzneimitteln dabei berät und wissenschaftlich unterstützt, wie letztere Erleichterungen erreichen bei klinischen Prüfungen für Arzneimittel, die dazu bestimmt sind, die Krankheit zu behandeln, zu verhüten oder zu diagnostizieren, die die Notlage im Bereich der öffentlichen Gesundheit verursacht (Art. 25 VO (EU) 2022/2371, Art. 15 f. VO(EU) 2022/123⁵⁶).

Eine hochrangige Lenkungsgruppe für Engpässe bei Medizinprodukten bei der EMA soll während einer Notlage Engpässe bei Medizinprodukten (z. B. Test-Kits) und unverhältnismäßige nationale Bevorratung vermeiden, indem sie kritische Medizinprodukte definiert und listet, sie auf mögliche Engpässe hin überwacht und Hersteller und Mitgliedstaaten verpflichten kann, Informationen wie Umsatz und Marktanteil, verfügbare Lagerbestände, ausgelieferte Mengen sowie Nachfrageprognose bereitzustellen (Art. 25 VO (EU) 2022/2371, Art. 25. VO(EU) 2022/123).

Eine weitere Rechtswirkung ist der befristete Notfallrahmen, der vom Rat auf Vorschlag der Kommission beschlossen werden kann zur Bereitstellung von krisenrelevanten medizinischen Gegenmaßnahmen, also Arzneimitteln, Impfstoffen, Medizinprodukten, persönlicher Schutzausrüstung (Art. 3 f., Art. 2 Nr. 3 VO (EU) 2022/2372⁵⁷).

Die Kommission erstellt ein Verzeichnis aller krisenrelevanten medizinischen Gegenmaßnahmen und kann als zentrale Beschaffungsstelle fungieren. Die von ihr geschlossenen Verträge können einen Vorauszahlungsmechanismus für Produktion und Entwicklung im Austausch gegen das Recht am erzielten Ergebnis einschließen (Art. 8 VO (EU) 2022/2372). Soweit vom Rat innerhalb des Notfallrahmens aktiviert, kann die Kommission ebenfalls ein Verzeichnis über Produktion und Produktionsstätten erstellen und pflegen und Mitgliedstaaten und Hersteller zur Unterrichtung über Einzelheiten der Produktion (z. B. Gesamtproduktionskapazität, Lagerbestände, Details zu Produktionsstätten) auffordern (Art. 10 VO (EU) 2022/2372). Sieht sie Risiken von Lieferengpässen, so kann die Kommission für Erleichterungen beim Ausbau von Produktionsstätten sorgen und „Maßnahmen zur Gewährleistung der regulatorischen Flexibilität zur Produktionsunterstützung“ ergreifen (Art. 12 VO (EU) 2022/2372).

Und zu guter Letzt kann die EU-Kommission EU-FAB aktivieren (Erwägungsgrund 14, Art. 8 Abs. 8 VO (EU) 2022/2372). Dahinter verbirgt sich ein Netzwerk der führenden Impfstoffhersteller, denen die EU einsatzbereite Produktionskapazitäten reserviert und ein Vorrecht zur Impfstoffproduktion einräumt. An EU-FAB beteiligen können sich ausschließlich Hersteller neuartiger Impfstoffe (mRNA-, vektor- und proteinbasiert).⁵⁸

Die Abtretung der WHO-Verhandlungsführung an die EU-Kommission überrascht in diesem Lichte nicht. Die regionale Notlage, sogar für umwelt- und klimabedingte Ereignisse sowie die Steuerung der Produktion von medizinischen Produkten, allen voran neuartiger Impfstoffe, sind bereits europarechtliche Realität.

C. Das eifrige Engagement der Bundesrepublik

Die Bundesrepublik gehört zu den Top-WHO-Einzahlern, zeichnet sich durch großes Engagement beim Ausbau der Global-Health-Security-Agenda aus und beheimatet strategisch wichtige Organisationen.

Trotz Verhandlungsvollmacht der EU-Kommission arbeiten Deutschlands politische Vertreter und andere Akteure eifrig am Ausbau Deutschlands zu einer Drehscheibe in Sachen internationaler Gesundheitssicherheit. Seit einigen Jahren gehört die Bundesrepublik zu den großzügigsten WHO-Beitragszahlern, sowohl bei Pflicht- als auch bei freiwilligen Beiträgen. Im Zeitraum 2020–2021 war sie die größte Geberin der WHO insgesamt und im Jahr 2022 die zweitgrößte. Außerdem war sie größte Geberin für den Access-to-COVID-19-Tools (ACT) Accelerator⁵⁹, dem Namen nach ein Beschleuniger explizit für die Entwicklung, Herstellung und gerechten Verteilung von COVID-Impfstoffen, -Diagnostika u. ä., zu dem auch CEPI und seine staatlichen und privaten Gründer und Financiers (s.o. unter 3.1) gehören.

Unter deutschem Vorsitz laufen die Verhandlungen über eine WHO-Finanzierungsreform, um die Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten zu erhöhen und somit der WHO mehr planbare finanzielle Stabilität zu verleihen.⁶⁰ Bislang betragen die regelmäßigen staatlichen Pflichtbeiträge weniger als 20 % des WHO-Budgets, während sich die restlichen ca. 85 % aus freiwilligen und meist zweckgebundenen Zahlungen aus staatlichen und privaten Quellen zusammensetzen.⁶¹

Der Bundestag stützt in seinem Beschluss „75 Jahre WHO – Stärkung und Reform der Weltgesundheitsorganisation“ den globalen Führungsanspruch der WHO. Dort fordert er „die Bereitschaft der globalen Gesundheitsakteure, die eindeutige Führungsrolle der Organisation anzuerkennen und der Mitgliedstaaten, einem multilateralen Ansatz in globalen und regionalen Gesundheitsfragen Vorrang einzuräumen.“⁶²

In der Bundesrepublik sind mit dem WHO Hub for Pandemic and Epidemic Intelligence (auch Berlin Hub genannt) und der Global Health Hub Germany zwei strategisch wichtige Organisationen angesiedelt.

Hubs sind Netzwerk-Knotenpunkte. Teil des WHO-Gesundheitssicherheitsnetzwerks ist beispielsweise der mRNA Vaccine Technology Transfer Hub in Südafrika, der dem Wissenstransfer von der WHO und nicht näher benannten Experten an ausgewählte mRNA-Impfstoffproduzenten in Entwicklungs- und Schwellenländern dient.⁶³ Die Aufgaben des Berlin Hub bleiben – wie sich das für Einrichtungen mit einem geheimdienstlerischen Namen Intelligence bzw. Aufklärung gehört – nebulös. Die Rede ist vom Aufbau eines globalen Ökosystems zur Vernetzung von Daten aus verschiedenen Quellen zum Verständnis von Pandemie- und Epidemierisiken, von der Entwicklung robuster Analyseinstrumente und von der Verbesserung einer rechtzeitigen und effektiven Daten- und Erkenntnisnutzung für politische Entscheidungen. Hierbei kann es sich handeln um die Identifizierung von Signalen, die dem Eintritt von Epidemien vorangehen, z. B. tierbezogene Daten, die auf hohe Risiken und große Anfälligkeiten hinweisen und als Vorsignale für zoonotische Epidemien gewertet werden können.⁶⁴ Seine Ansiedlung in Berlin erfolgte wegen des besonderen deutschen gesundheitspolitischen Engagements im Bereich Pandemieprävention und -bekämpfung und weil Berlin Standort namhafter Akteure aus den Bereichen Gesundheit und Digitalisierung sei, etwa der Charité, des Robert-Koch-, und des Hasso-Plattner-Instituts.⁶⁵

Der Global Health Hub Germany hingegen ist eine 2019 gegründete Denkfabrik, die Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und zivilgesellschaftliche Akteure verbinden soll. Angesiedelt bei der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), deren alleinige Gesellschafterin die Bundesrepublik Deutschland ist, befinden sich im Lenkungskreis und der Mitgliedschaft Bundestagsabgeordnete, Vertreter großer Stiftungen wie Wellcome Trust und Gates-Foundation sowie Pharma- und Medizintechnik-Unternehmen (z. B. Pfizer, Johnson & Johnson, Siemens Healthineers), Universitäten, Werbeagenturen, Behörden und Berufsverbände (z. B. Robert-Koch-, Paul-Ehrlich- und Friedrich-Löffler-Institut, Ärztekammern), Denkfabriken (European Council on Foreign Relations) und zahlreiche Nichtregierungsorganisationen wie etwa Apotheker und Ärzte ohne Grenzen.⁶⁶

Der Global Health Hub Germany will mit seinen zahlreichen Veröffentlichungen und Veranstaltungen „Wissen vernetzen“ und „Entscheidungshilfe für das Policy Shaping von morgen“ geben, etwa in den Bereichen globale digitale Gesundheit, globale mentale Gesundheit, Pandemievorsorge und Biosicherheit sowie Klimawandel und Gesundheit.⁶⁷

D. Ausblick

Während die EU-Bevölkerung sich schon auf verschärfte Bedingungen während der nächsten Pandemie einstellen kann, darf man auf die Endfassungen von Pandemievertrag und IHR-Änderungen sowie auf deren Abstimmungen in der 77. Weltgesundheitsversammlung im Mai 2024 gespannt bleiben. Jedenfalls könnten die Zustimmungshürden zu den IHR-Änderungen geringer sein, da es sich nicht um einen neuen, sondern um einen bereits existierenden Vertrag handelt, dessen grundlegende Inhalte viele Staaten bereits innerstaatlich umgesetzt haben. Die geänderten IHR würden wegen der lediglich erforderlichen einfachen Mehrheit in der Weltgesundheitsversammlung und ihrer verkürzten Opt-out-Fristen einfacher und schneller in Kraft treten als ein Pandemievertrag mit langwierigen nationalen Ratifizierungsprozessen. Andererseits könnte die kritische Bewertung einiger Änderungsvorschläge durch das IHR Review Committee zu Ablehnungen beitragen. Möglicherweise gelingt es, die Stimmen derjenigen afrikanischen Staaten, die maßgeblich zum Scheitern der IHR-Änderungen aus Mai 2022 beigetragen haben sollen, mit der Aussicht auf Technologietransfer und Zuteilung von Gesundheitsprodukten zu gewinnen.

Die hier behandelten Bereiche der Gesundheitssicherheit bergen viele Gefahren und basieren auf zahlreichen, im Grunde erst noch zu belegenden Behauptungen. Gefährlich sind beispielsweise die Demokratieverluste durch die Machtkonzentration bei geographisch immer größer werdenden Regelungsentitäten und privaten Einrichtungen oder durch Informationskontrolle zur Einhegung der öffentlichen Meinung. Ein Demokratiedefizit entsteht nicht zuletzt auch dadurch, dass die gesamte WHO-Dokumentation über Vertragsentwürfe und Verhandlungsverlauf, soweit sie überhaupt veröffentlicht wird, jedenfalls nicht in deutscher Sprache vorliegt, da Deutsch nicht zu den sechs offiziellen WHO-Sprachen zählt (Art. 74 WHO-Verfassung). Deutschsprachige Übersetzungen existieren allerdings aus privater Initiative.⁶⁸ Und schließlich ergibt sich ein erhebliches Defizit an demokratischer Rechtssicherheit aus dem Umstand, dass die WHO und ihre nicht demokratisch legitimierten Organe, insbesondere der Generaldirektor, Immunität genießen und ihre Entscheide keinerlei rechtlicher Kontrolle und Überprüfbarkeit unterliegen.

Angeblich alternativlose Behauptungen sind die Basis der Global Health Security Agenda: dass Pandemien in Zukunft immer häufiger auftreten; dass global einheitlichen Regelungen zwingend seien, da nur global den tatsächlichen oder behaupteten Gesundheitsgefahren begegnet werden könne; dass der öffentlichen Gesundheit Vorrang einzuräumen sei gegenüber den Werten von Meinungs-, Informations- und Handlungsfreiheit und dass Gesundheit im Grunde eine ausschließlich materialistisch-biologische Angelegenheit ist, die per Testkit eindeutig kategorisierbar und nur mithilfe von Impfstoffen gewährleistet werden kann.

Tatsächlich sind weder Begriffe, Mittel noch Handlungen alternativlos, das gilt auch für staatspolitische Entscheidungen zum Verbleib in WHO- und EU-Strukturen. Gedachte und gelebte Alternativen zur gesellschaftlichen und individuellen Gesunderhaltung sollten weiterhin mutig gedacht und geteilt werden.

Dieser Beitrag wurde am 08.02.2024 aktualisiert.

Endnoten

1 Präambel des Pandemievertrag-Entwurfs: https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb5/A_INB5_6-en.pdf

https://www.aerztezeitung.de/Politik/World-Health-Summit-Spahn-fordert-mehr-Kompetenzen-fuer-die-WHO-423910.html

2 WHO-Verfassung: https://apps.who.int/gb/bd/pdf_files/BD_49th-en.pdf

3 https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75_R12-en.pdf

4 Zu den weiteren IHR-Änderungsvorschlägen, die die WHA im Mai 2022 abgelehnt hat, ist an dieser Stelle bereits veröffentlicht worden: https://netzwerkkrista.de/2022/05/15/die-weltgesundheitsorganisation-treibt-die-globale-steuerung-des-gesundheitsrechts-voran/

5 https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA76/A76_DIV1-en.pdf S.20

6 https://dip.bundestag.de/vorgang/…/8566

7 https://www.gesetze-im-internet.de/igv-dg/BJNR056610013.html

8 https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2023/bvg23-083.html

9 https://inb.who.int/

10 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:32022D0451

11 Pandemievertrag-Entwurf: https://apps.who.int/gb/inb/pdf_files/inb5/A_INB5_6-en.pdf

12 https://www.who.int/news/item/13-09-2023-inb-bureau-to-develop-a-proposal-for-negotiating-text-of-the-pandemic-accord

13 https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHASSA2/SSA2(5)-en.pdf

14 https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75(9)-en.pdf

15 https://apps.who.int/gb/wgihr/

16 https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr1/WGIHR_Submissions_Original_Languages.pdf

17 Bericht IHR Review Committee: https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr2/A_WGIHR2_5-en.pdf

18 IHR 2022-Entwurf: https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr1/WGIHR_Compilation-en.pdf

19 https://www.who.int/health-topics/health-security#tab=tab_1

20 https://tropmedhealth.biomedcentral.com/articles/10.1186/s41182-021-00394-0

21 https://apps.who.int/gb/wgihr/pdf_files/wgihr1/WGIHR_Submissions_Original_Languages.pdf, S. 2 des indischen Vorschlags

22 Framework of Engagement with Non-State Actors (FENSA): https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/wha69/a69_r10-en.pdf

23 https://cepi.net/research_dev/equitable-access/?swcfpc=1

24 https://cepi.net/about/whyweexist/

25 https://cepi.net/wp-content/uploads/2023/07/2023_06_20-CEPI-Investors-Overview_2.pdf

26 https://cepi.net/research_dev/our-portfolio/

27 https://100days.cepi.net/

28 https://investors.biontech.de/news-releases/news-release-details/biontech-and-cepi-announce-partnership-advance-mrna-mpox-vaccine/

29 https://www.finddx.org/what-we-do/programmes/pandemic-threats/

30 https://oneworldonehealth.wcs.org/About-Us/Mission/The-Manhattan-Principles.aspx

https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/4031/publikationen/umid-02-20-one_health.pdf

31 https://health.ec.europa.eu/events/one-health-conference-one-health-all-all-one-health-2023-11-13_en

32 https://www.who.int/news/item/27-03-2023-quadripartite-call-to-action-for-one-health-for-a-safer-world

33 https://onehealthejp.eu/

34 https://www.gesundheitsforschung-bmbf.de/de/15370.php

35 https://link.springer.com/journal/103/volumes-and-issues/66-6

36 https://www.fli.de/de/ueber-das-fli/hochsicherheitslabore/

37 https://www.who.int/teams/epi-win/infodemic-management

38 https://www.who.int/teams/epi-win/infodemic-management/1st-who-training-in-infodemic-management

39 https://firstdraftnews.org/about/

40 https://www.who.int/teams/digital-health-and-innovation

41 Alle Übersetzungen im Text sind solche der Verfasserin, da es keine amtliche deutsche Fassung der WHO-Dokumente gibt.

42 https://blog.google/technology/health/world-health-organization-google-collaboration-health-information/

43 https://www.who.int/news/item/15-01-2021-statement-on-the-sixth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic

44 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/coronavirus-response/safe-covid-19-vaccines-europeans/eu-digital-covid-certificate_de

45 https://www.who.int/news/item/15-01-2021-statement-on-the-sixth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic

46 https://globalhealthsecurityagenda.org/

47 https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)31289-7/fulltext

48 https://www.who.int/news/item/15-07-2021-statement-on-the-eighth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic

und

https://www.who.int/news/item/15-01-2021-statement-on-the-sixth-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-coronavirus-disease-(covid-19)-pandemic

49 Bericht Review Committee S. 83 (s. Endnote 17)

50 Zu diesen und weiteren IHR-Änderungsvorschlägen, die die Weltgesundheitsversammlung im Mai 2022 abgelehnt hat, ist hier bereits geschrieben worden: https://netzwerkkrista.de/2022/05/15/die-weltgesundheitsorganisation-treibt-die-globale-steuerung-des-gesundheitsrechts-voran/

51 Bericht Review Committee S. 46 f. (s. Endnote 17)

52 https://businessinspection.com.bd/pharmaceutical-industry-of-bangladesh/?utm_content=cmp-true

53 Bericht des Review Committee, S. 26 und S. 56 (s. Endnote 17)

54 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ALL/?uri=CELEX:52022PC0209

55 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2371

56 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX%3A32022R0123

57 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32022R2372

58 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/fs_22_2664

59 https://www.who.int/news/item/03-02-2023-global-health-leader-germany-reaffirms-strong-support-to-who-for-2023

60 https://www.who.int/news/item/26-05-2022-report-by-mr-bj-rn-k-mmel–chair-of-the-who-sustainable-financing-working-group–to-the-seventy-five-world-health-assembly

61 https://www.who.int/about/funding

62 https://dserver.bundestag.de/btd/20/067/2006712.pdf

63 https://www.who.int/initiatives/the-mrna-vaccine-technology-transfer-hub

64 https://news.un.org/en/story/2021/05/1091332

65 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/internationale-gesundheitspolitik/global/who.html (siehe unter Berlin Hub – Dropdown)

66 https://www.globalhealthhub.de/de/ueber-den-hub/mitglieder

https://www.globalhealthhub.de/de/ueber-den-hub/lenkungskreis

67 https://www.globalhealthhub.de/de/aus-dem-global-health-bereich/entwickeln

68 https://www.mfg-oe.at/die-aenderungen-der-internationalen-gesundheitsvorschriften-ihr-auf-deutsch