Kontrollverlust oder Kontrollverdruss: Zur Kulturförderung in Coronazeiten

Manfred Kölsch

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) erklärte am 11.03.2020 die durch SARS-CoV-2 verursachte Infektionskrankheit COVID-19 offiziell zu einer weltweiten Pandemie. In Deutschland traten die gesetzlichen Voraussetzungen zur Pandemiebekämpfung ab dem 27.03.2020 mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite in Kraft.

Damit war der Beginn für Panikmache, Lockdowns, Schulschließungen, Maskendiktate, Abstands- und Isolationsschikanen, Impfnötigung, Ausgrenzung und Stigmatisierung von Kritikern, Hexenjagd auf Abweichler und dauerhafte tiefgreifende Spaltungen gegeben.

Am 03.04.2022 fielen die meisten bundesweiten Regelungen weg.¹ Ein Jahr später, am 07.04.2023, lief der rechtliche Rahmen für die Corona-Schutzmaßnahmen endgültig aus.²

Auf Bundesebene ist es Aufgabe der Beauftragten für Kultur und Medien (BKM), die rechtlichen, sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen von Kunst, Kultur und Medien zu verbessern und mitzugestalten.³

Der Kultur- und Kreativwirtschaft (KKW), dem gewinnorientierten Teil im Kultur- und Kreativsektor (KKS), ist durch die Maßnahmen, u. a. wegen der atypischen Beschäftigungsverhältnisse (Teilzeitarbeit, Leiharbeit, geringfügige Beschäftigung, Projektarbeit und Befristungen), im Vergleich zu anderen Branchen ein überproportional hoher wirtschaftlicher Schaden zugefügt worden. Der Gesamtumsatz der KKW fiel im Jahre 2020 um 5 % auf insgesamt 167,3 Mrd. Euro. Einen besonders ausgeprägten Umsatzrückgang verzeichneten die Teilmärkte: Darstellende Künste (-53 %), Musikwirtschaft (-33 %), Filmwirtschaft (-21 %) und Kunstmarkt (-12 %).⁴

Eine dauerhafte Zerschlagung gewachsener Strukturen hält der Bundesrechnungshof (BRH) für möglich, weil sich Kulturschaffende krisenfesteren Branchen mit verlässlicheren beruflichen Perspektiven zuwenden könnten.⁵

Zur Milderung dieser pandemiebedingten Notlage veranschlagte der Haushaltsgesetzgeber mit dem 2. Nachtragshaushalt 2020 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz vom 14. Juli 2020) die erste sog. Kulturmilliarde (NEUSTART KULTUR; im Haushalt der BKM: Einzelplan 04: Kapitel 0452 Titelgruppe 01 Titel 684 12). Aufgrund der anhaltenden Schließungen und Einschränkungen im Kulturbereich veranschlagte er mit dem ersten Nachtragshaushalt 2021 (Erstes Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vom 03. Juni 2021) die zweite Kulturmilliarde (NEUSTART KULTUR 2; im Haushalt der BKM: Einzelplan 04: Kapitel 0452 Titelgruppe 01 Titel 684 12).

Die wesentlichen Erkenntnisse über die Programmentwicklung und die Verwendung und Wirkungen dieser zwei Kulturmilliarden hat der BRH in seinem Bericht vom 08.09.2023 zusammengefasst. Der Deutschlandfunk (DLF) hat unter Mitarbeit von Fabian Dietrich, Max Kuball und Peter Sim mit seinen weiterführenden Recherchen (veröffentlicht unter dem 25.01.2024) die Ausführungen des BRH konkretisiert.

Aus der Arbeit des DLF ist ableitbar, dass der BRH die Ankündigung, seinen Bericht vom 08.09.2023 zu ergänzen, sobald Verwendungsnachweise in ausreichender Zahl vorliegen, in absehbarer Zeit nicht realisieren können wird. Beispielhaft wird auf die Unterlagen über die Vergabe von Fördergeldern in Höhe von 7,9 Mio. Euro an die „Bundesarbeitsgemeinschaft Zirkuspädagogik“ verwiesen. Diese lagern in einem Archiv in Hannover. Die BKM macht keinerlei Anstalten, diese Unterlagen in Hannover zu überprüfen. Das wäre im vorliegenden Fall wohl kaum erfolgversprechend, weil das zuständige Büro mittlerweile aufgelöst ist und der angeblich vorhandene Abschlussbericht weder die geförderten Projekte noch die Namen der Letztempfänger enthält.⁶

Mangelhafte Programmvorbereitung und -steuerung

Der BRH kritisiert die mangelhafte Programmsteuerung und das Projektmanagement auch wegen der darauf zurückzuführenden weitreichenden Verstöße gegen die in § 6 Haushaltsgrundsätzegesetz und § 7 Bundeshaushaltsordnung (BHO) festgeschriebenen Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit.

Die BKM strukturierte das Programm NEUSTART KULTUR in folgende vier Programmteile:

1. Pandemiebedingte Investitionen in Kultureinrichtungen zur Erhaltung und Stärkung der bundesweit bedeutenden Kulturlandschaft
2. Pandemiebedingte Mehrbedarfe regelmäßig durch den Bund geförderter Kultureinrichtungen und -projekte
3. Erhaltung und Stärkung der Kulturinfrastruktur und Nothilfen
4. Förderung alternativer, auch digitaler Angebote

Der BRH bemängelt, dass bei allen Programmteilen der angegebene coronabedingte Mehrbedarf nicht nach dem Veranschlagungsbedarf möglichst präzise ermittelt worden ist. Die grobmaschigen, unpräzisen sog. Abfragerunden bei den Zuwendungsempfängern hätten lediglich dazu gedient, die vorweg festgelegten 2 Milliarden Euro verteilen zu können. So ist es nicht verwunderlich, dass nach Aufhebung der meisten bundesweiten Restriktionen am 03.04.2022 die für den zweiten Programmteil geschätzten 200 Mio. Euro bis zum Ende des Jahres 2022 gerade einmal zur Hälfte abgerufen worden sind. Die für den Film geschätzten 137,5 Mio. Euro wurden nur zu 60 % bewilligt. Für den Bereich Buch ist nach dem „Monitoringbericht Kultur- und Kreativwirtschaft 2022“ ein Umsatzplus erzielt worden. Dennoch wurden Fördergelder in Höhe 114 Mio. Euro bewilligt.⁷

Der BRH lässt den Einwand der BKM nicht gelten, die Pandemie sei ein plötzliches, unvorhersehbares Ereignis gewesen und es habe sich deshalb bei den eingesetzten Schätzbeträgen, wie die BKM sich ausdrückte, nur um „politische Zahlen“ handeln können.

Für die BKM handelte es sich in der Tat nicht um ein plötzliches Ereignis, weil die erste Kulturmilliarde schon im Juni 2020 im Koalitionsausschuss beschlossen worden ist. Damals maß die BKM dieser anstehenden Kulturförderung keine besondere Bedeutung bei, weil sie das Programm monatelang als nicht eilbedürftig und deshalb als bloße Referatsaufgabe laufen ließ. Erst im Juni 2021 wurde eine eigene Projektgruppe „Corona-Hilfen für Kultur und Medien“ ernannt. Dies, weil die BKM erst zu diesem Zeitpunkt die Dringlichkeit der Förderung erkannt hatte. Die politische Verantwortung für dieses administrative Fehlverhalten trägt die BKM. Der BRH weist für die zweite Kulturmilliarde zutreffend ergänzend darauf hin, dass bei deren Bewilligung am 03.06.2021 die Pandemie sicherlich kein plötzliches Ereignis mehr gewesen sei.⁸

Kontrollverlust der Beauftragten für Kultur und Medien

Die gebildete Projektgruppe war der komplexen öffentlichen Verwaltungsaufgabe nicht gewachsen. Die BKM hatte das Programm nicht nur in vier Programme geteilt, sondern diese nochmals in 88 Programmbauteile unterteilt. 55 von diesen 88 Programmbauteilen vereinigten jeweils nur 1 % des finanziellen Programmvolumens auf sich. Wegen der selbsterzeugten Komplexität der Aufgabe ergibt sich nach Ansicht des BRH ein weiteres administratives Fehlverhalten daraus, dass die BKM sich nicht der sonst gängigen Umsetzungsmethoden wie des „Praxisleitfadens Projektmanagement für die öffentliche Verwaltung“ oder der „S-O-S-Methode für Großprojekte“ bedient hat.

Wegen der starken Zergliederung des Programms und der dilettantischen Umsetzung hat die BKM teilweise den Überblick verloren. In der sog. Bundesländer-Liste, in der u. a. die Bewilligungssummen nach Ländern aufgeschlüsselt angegeben sind, stimmt der ausgewiesene Mittelabfluss der Gesamtübersicht nicht mit der Summe der Tabellenblätter der einzelnen Programmbausteine überein. Die BKM verfasste Zwischenbilanzen. Die in der Bundesländer-Liste ausgewiesenen Kennzahlen stimmen nicht mit dem Inhalt dieser Zwischenbilanzen überein.⁹

Verbot der Mehrfachförderung bleibt unbeachtet

Der BRH weist auch darauf hin, dass die BKM bei einem einheitlichen Datenmanagement problematische Entwicklungen leichter hätte erkennen und ahnden können. Bei konsequenter Einforderung aller Eckdaten und auch deren Kontrolle wäre feststellbar gewesen, ob alle Programmvorgaben eingehalten werden. Die Kontrolle war besonders wichtig, weil die BKM, obwohl ihr andere, flexiblere, Einsparungen und Umschichtungen ermöglichende¹⁰ Verteilungsschlüssel zur Verfügung standen, die Programmtitel größtenteils im Wege der sog. Zuwendung gemäß §§ 23 und 44 BHO verteilt hat. Sie bediente sich dabei des Instruments der Weiterleitung (Verwaltungsvorschrift Nr. 12.5 zu § 44 BHO). Auf diesem Wege leiten kulturelle Dach- und Branchenverbände als Erstzuwendungsempfänger die Mittel durch privatrechtliche Verträge an die Letztzuwendungsempfänger in der Kultursparte weiter.

Von einer effektiven Kontrolle der kulturellen Dach- und Branchenverbände bei der Verteilung der ihnen zu treuen Händen überlassenen Fördermilliarden kann keine Rede sein.

Bei dem Förderprogramm 1 („pandemiebedingte Investitionen“) war eine Mehrfachförderung strikt ausgeschlossen. Für die Verteilung der Mittel aus diesem Förderprogramm waren fünf Organisationen gemeinsam zuständig. Diese haben ihre Daten zu Antragstellern und Projekten nicht hinreichend ausgetauscht. Diese Daten wurden bei der BKM zusammengeführt. Eine Abgleichung dieser ihr vorliegenden Daten kann jedoch nicht stattgefunden haben, sonst wäre aufgefallen, dass strikt ausgeschlossene Mehrfachförderungen in großem Stil bewilligt worden waren. Zu den Gewinnern dieser unzulässigen Mehrfachförderungen gehörten: der „Kupfersaal“ in Leipzig mit mindestens 12 Förderanträgen mit von fünf verschiedenen Institutionen bewilligten 830.000 Euro (Gewinnsteigerung in 2020 von 242 % gegenüber 2019), das Kulturzentrum Loch in Wuppertal mit 13 Förderungen mit mehr als 600.000 Euro, die Schaubühne Lindenfels in Leipzig mit 13 Förderungen mit 590.000 Euro und das Waschhaus in Potsdam mit 9 Förderungen mit ca. 590.000 Euro.¹¹ Dies sind nur einige Beispiele. Der DLF stellt resümierend fest: „Diese klare Bestimmung wurde allerdings nach unseren Recherchen nicht eingehalten. In hunderten Fällen wurde nach unseren Recherchen gegen diese Fördergrundsätze verstoßen und Kulturinstitutionen aus diesem Programmteil zwei- oder sogar dreimal gefördert. Manche haben Anträge auf Investitionsmittel bei verschiedenen Organisationen eingereicht, andere wurden mehrfach von ein und derselben Organisation gefördert.“

Verfehlung des Förderziels durch schleppenden Mittelabfluss

Wegen des schleppenden Mittelabflusses hat der BRH Zweifel daran, dass der NEUSTART KULTUR – wie beabsichtigt – akute wirtschaftliche Notlagen erhaltenswerter Kultureinrichtungen gelindert hat. Programmgemäß sollte darüber hinaus durch eine schnelle Mittelvergabe eine konjunkturelle Wirkung erzeugt werden. Auch das ist sicherlich nur partiell erreicht worden, weil im Zeitpunkt der Beendigung der meisten bundesweiten Restriktionen am 03.04.2022 nicht einmal die Hälfte der veranschlagten Mittel ausgezahlt waren. 68 % der Fördermittel waren bewilligt.¹² Zu diesem Zeitpunkt war im Übrigen auch ohne die Fördermittel für die Kultureinrichtungen der Weg zur eigenen wirtschaftlichen Tragfähigkeit eröffnet. Weil die Mittelauszahlung großteils nicht ereignisnah erfolgt ist, vermutet der BRH im Gegenteil sog. Mitnahmeeffekte. „Aus Sicht des Bundesrechnungshofes ergeben sich aus dem zeitversetzten Mittelabfluss und der vergleichsweise robusten Insolvenzlage in der Spätphase der Pandemie übereinstimmende Anhaltspunkte für mögliche ‚Mitnahmeeffekte durch ereignisferne Auszahlungen‘.“ Auf die BKM zielend schreibt der BRH weiter: „Mitnahmeeffekte durch ereignisferne Auszahlungen (sollen) vermieden werden“.¹³

Zuvor hatte der BRH vergeblich versucht, die Wirkung der ausgezahlten Kulturmilliarden durch einen Vergleich der Insolvenzzahlen in der KKW in den Jahren 2017 bis 2019 und den Jahren 2020 bis 2022 festzustellen. Üblicherweise lassen die Insolvenzzahlen Schlüsse auf die wirtschaftliche Lage in vergangenen Zeiträumen zu.¹⁴ Dieser Konjunkturindikator ist hier jedoch nicht zielführend, weil die Insolvenzantragspflicht nach § 15a Insolvenzordnung vom 01.03.2020 bis zum 30.04.2021 teilweise ausgesetzt war. In der Tat war in Teilbereichen der KKW (Verlagswesen, Herstellung, Verleih und Vertrieb von Filmen und Fernsehprogrammen, kreative, künstlerische und unterhaltende Tätigkeiten) die Insolvenzquote von 1,23 % der Insolvenzen der Gesamtwirtschaft für die Jahre 2017 bis 2019 auf 1,11 % für 2020 bis 2022 gesunken.¹⁵ Dieser Teilbereich macht jedoch nur ein Drittel der KKW aus und kann deshalb nicht repräsentativ sein. Für zwei Drittel der KKW fehlen verwertbare Daten.

Ungleiche Verteilung der Mittel

Durch den von der BKM gewählten Weg der Weiterleitung (vgl. oben) sollte die Vergabe „niederschwellig“ und staatsfern erfolgen – mit der angestrebten Breitenwirkung auf sämtliche Bereiche der KKW. Auch insoweit sind Zweifel begründet.

Im Bereich Film wurden 95 % der 569 Anträge bewilligt. In der Musik waren es nur 48 % der ca. 43.000 Anträge und in der Bildenden Kunst tatsächlich nur ca. 24 %.¹⁶ Es gab in diesem Bereich bei Malern, Bildhauern und Kunstvereinen ein riesiges Interesse, das auch nicht annähernd befriedigt worden ist.

Demgegenüber haben Institutionen und Unternehmen mehr als zwei Drittel der Fördergelder eingenommen. Von dieser ungleichgewichtigen Förderung haben auch Unternehmen profitiert, die für Umsatzverluste nicht nur Leistungen über NEUSTART KULTUR erhalten haben, sondern zusätzlich vom Bundeswirtschaftsministerium gefördert worden sind.¹⁷

Unter den zehn größten Profiteuren von NEUSTART KULTUR befinden sich sechs, die unabhängig von Corona regelmäßig durch den Bund gefördert werden (Berlinale, die Berliner Festspiele, das Martin-Gropius-Haus, die Deutsche Welle, das Deutsche Meeresmuseum, die Barenboim-Said-Akademie und die Stiftung Preußischer Kulturbesitz (SPK)). Die SPK war zugleich Weiterleitender und Endempfänger. Von 16 von ihr gestellten Förderanträgen bewilligte sie sich neun selbst; viermal wurde die Bewilligung von der mit der SPK organisatorisch und personell eng verbundenen Deutschen Digitalen Bibliothek bewilligt.¹⁸ Zweifel darüber, ob über diese Anträge, die das Vermögen der SPK um ca. 26 Mio. Euro vermehrt haben, unvoreingenommen entschieden worden ist, sind nachvollziehbar.

Bemerkenswert sind auch die Auswirkungen von NEUSTART KULTUR auf die Firma CTS Eventim AG. Diese ist sowohl im Bereich Live-Entertainment als auch im Bereich Ticketing als Marktführer in Europa tätig. Auf dem deutschen Live-Musikmarkt ist Eventim so einflussreich geworden, dass das Bundeskartellamt ihr weitere Zukäufe von Veranstaltern untersagt hat, wie der DLF berichtet. Nach eigenen Angaben hat die Firma in den Jahren von 2020 bis 2022 einschließlich NEUSTART-Zahlungen in Höhe von ca. 10 Mio. Euro, insgesamt 270 Mio. Euro Hilfen aus Deutschland, von der EU und der Schweiz eingesammelt. Auch wegen dieser Unterstützung hat Eventim 2022 einen außergewöhnlichen Gewinn von 384 Mio. Euro erzielt. Diese NEUSTART-Zahlungen an Eventim hätten die unbefriedigte Notlage bei Malern, Bildhauern und Kunstvereinen bemerkbar mildern können. Diese Überförderung bei Eventim hätte verhindert werden können, wenn die BKM, wie bei den Buchhandelsketten Hugendubel und Thalia geschehen, durch Deckelung bei der Umsatzhöhe eine Förderung nach NEUSTART KULTUR ausgeschlossen hätte.

Bewertung:

Durch die vorstehenden Ausführungen werden die Fehler und Zielverfehlungen bei NEUSTART KULTUR erkennbar (fehlende Kontrollen, unprofessionelle Umsetzung des Programms, Ungleichbehandlung der Kulturschaffenden, Nichteinhaltung zwingender Förderrichtlinien, Verstöße gegen Haushaltsgrundsätze, Zweckverfehlung des Programms wegen schleppender Auszahlung der Fördermittel usw.). Der Wille der Politik, hier insbesondere der BKM, aus diesen Unzulänglichkeiten für die Zukunft zu lernen, wie es formal mantraartig wiederholt wird, ist nicht zu erkennen.

Die BKM (Monika Grütters, CDU) weist nach Beendigung der Großen Koalition, anlässlich der Übergabe ihrer Funktionen an ihre Nachfolgerin Claudia Roth (Bündnis 90/Die Grünen) entgegen allen Fakten auf das angeblich „unmittelbar existenzbedrohende“ Szenario im März 2020 hin. Dadurch sei ein „enormer Handlungs- und Zeitdruck“ entstanden. NEUSTART KULTUR habe bundesweit großflächige Wirkung gezeigt und „nachhaltig das Kulturleben in Deutschland stabilisiert und zukunftsfähig“ gemacht. Dieses Programm und seine Umsetzung sei „best practice“ für zukünftige Notlagen.¹⁹ Auch der Deutsche Kulturrat, der Spitzenverband der Branche, ist in seiner Pressemitteilung vom 19.01.2024 voll des Lobes für NEUSTART KULTUR.

Aktuell klingen zahlreiche Bekundungen, die eine Aufarbeitung der Corona-Zeit befürworten, „differenzierter“. „Wir haben Fehler gemacht, aber wir wussten es zu Beginn nicht besser“, wird eingeräumt. Eine Kommission von beratenden Wissenschaftlern oder ein Untersuchungsausschuss sollen die Aufarbeitung unterstützen. Hier wird keine echte Aufarbeitung angekündigt. Es soll Hoffnung auf eine Aufarbeitung genährt werden. Alles nicht aus Einsicht, sondern um die Auseinandersetzung über die Verantwortlichkeiten zeitverzögert so zu steuern, dass niemandem weh getan wird.

Der Umgang mit den von „Multipolar“ freigeklagten Protokollen des Corona-Krisenstabes des RKI belegt diese Sichtweise. Danach steht fest, dass das RKI am 17.03.2020 die Corona-Lage mit „mäßig“ eingestuft hat. Wegen der vorgenommenen umfangreichen Schwärzungen bleibt zurzeit jedoch noch offen, wer aus welchen Gründen die Weisung zur Hochstufung der Gefahrenlage an demselben Tag gegeben hat. Hier handelt es sich offensichtlich um den Kernpunkt der Aufklärungsbemühungen; sonst würden die Prozessbevollmächtigten der weiter auf Entfernung der Schwärzungen verklagten Bundesrepublik Deutschland nicht auf 1056 Seiten versuchen zu begründen, weshalb die Schwärzungen zum Wohle des Staates weiter bestehen bleiben müssten. Die Gerichte, die sich für ihre coronabedingten Entscheidungen in der Vergangenheit ausnahmslos auf die angeblich wissenschaftlich fundierte Expertise des RKI berufen haben, werden jetzt, schon aus Selbstachtung, wissen wollen, ob sie an der Nase herumgeführt worden sind. Deshalb besteht Optimismus, dass das mit dem Rechtsstreit gegen die Bundesrepublik befasste Gericht nach Prüfung der Voraussetzungen des Informationsfreiheitsgesetzes eine Herausgabe ungeschwärzter Protokolle anordnen wird.

Endnoten

1
Die Bundesregierung: Corona-Regelungen – Mehr Normalität im Alltag.
2
Die Bundesregierung: Corona-Schutzmaßnahmen sind ausgelaufen.
3
Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien – Rechtliche Rahmenbedingungen (kulturstaatsministerin.de).
4
Bundesrechnungshof (BRH), Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, Pandemiebedingte Förderung von Kultureinrichtungen und Kulturschaffenden durch das Rettungs- und Zukunftsprogramm NEUSTART KULTUR, S. 14.
5
Bundesrechnungshof, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 16.
6
DLF vom 25.01.2024.
7
DLF vom 25.01.2024.
8
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 23.
9
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 8.
10
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 12 f.
11
DLF vom 25.01.2024.
12
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 33.
13
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 36.
14
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 34, Fn. 57.
15
BRH, Bericht nach § 88 Abs. 2 BHO vom 08.09.2023, S. 34.
16
DLF vom 25.01.2024.
17
DLF vom 25.01.2024.
18
DLF vom 25.01.2024.
19
Zitiert nach DLF vom 25.01.20242 und DLF vom 18.09.2024, Studio 9.