Noch wenige Tage bis zur Entscheidung über Pandemievertrag und Internationale Gesundheitsvorschriften

Laura Kölsch

Die Informationslage zu den Verhandlungen über den Pandemievertrag sowie die Revision der Internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations – IHR 2005) bleibt auch wenige Tage vor der 77. Weltgesundheits­versammlung in Genf vom 27. Mai bis 1. Juni 2024 unübersichtlich. Ob die beiden Verträge dort zur Abstimmung gebracht werden, ist ungewiss.

Momentan machen Berichte vom Scheitern der Pandemievertragsverhandlungen die Runde. Womöglich zu früh, da die Verhandlungen noch andauern.

Der folgende Beitrag stellt den aktuellen Stand der Verhandlungen dar und versteht sich als Aktualisierung dieses Beitrags.

Begonnen wird mit einem Blick auf den jeweiligen Verhandlungsstand, geendet mit der Darstellung möglicher Szenarien für die kommende Weltgesundheits­versammlung. Dazwischen erfolgt eine Darstellung wesentlicher, teils streitiger Vertragsinhalte. Hierbei wird offensichtlich, dass der zentrale Zweck der Verträge die Begünstigung von Entwicklung und Vermarktung von Pandemieprodukten wie Impfstoffen und Diagnostika für potentielle Pandemien ist. Flankierend finden sich in den Vertragsentwürfen neue WHO-Notstandsszenarien sowie Verpflichtungen zur Informationskontrolle.

Diesen Entwicklungen, die laut offizieller Seite infolge der Corona-Erfahrungen und der zukünftig gesteigerten Pandemiegefahr unausweichlich sind, liegt die Global Health Security Agenda – GHSA zugrunde, eine Strategie, die Gefahren für die öffentliche Gesundheit zur zentralen Bedrohung erhebt und die Mittel der Prävention, Bekämpfung und Kontrolle zu alternativlosen, global standardisierten Vorgehensweisen erklärt. Die GHSA ist ein Zusammenschluss aus dem Jahr 2014, bestehend aus Staaten (auch Deutschland), Organisationen (auch der WHO) und privaten Akteuren. Zu den ständigen Mitgliedern der GHSA-Lenkungsgruppe gehören der Private Sector Round Table on Global Health Security (PSRT) und das Global Health Security Consortium (GHSAC) mit ihren jeweils zahlreichen Interessensvertretern aus Forschung und Privatwirtschaft.

Der Pandemievertrag: Ist er vorerst gescheitert oder kommt er als „Light-Version“?

Der Pandemievertrag soll einen völkerrechtlichen Rahmen schaffen für mehr globale Aufsicht und Koordination im Umgang mit Pandemien. Die letzte Runde der im Februar 2022 begonnenen Verhandlungen des Verhandlungsgremiums Intergovernmental Negotiating Body (INB) ist am 10. Mai 2024 ohne eine Einigung auf einen Vertragsentwurf zu Ende gegangen. Obwohl die Beteiligten nicht müde werden, ihre grundsätzliche Bereitschaft zu weiteren Verhandlungen zu betonen, besteht Streit vor allem über das Access and Benefit-Sharing System und den One-Health-Ansatz (ebenfalls streitige Finanzierungsfragen finden in diesem Beitrag keine Berücksichtigung). Streitpunkte sollen nun laut INB-Vorsitz noch bis zum Beginn der Weltgesundheits­versammlung in eiligst neu angesetzten Verhandlungsterminen aus dem Weg geräumt werden.

Erst am 22. April 2024 hatte der INB die aktuellste Entwurfsfassung des Pandemievertrags (im Folgenden PV-E genannt) veröffentlicht. Er soll den Vertragsschluss trotz stockender Verhandlungen ermöglichen, indem die Entscheidung über die konkrete Ausgestaltung der streitigsten Verhandlungspunkte in die Zukunft verschoben wird. Mit dieser Taktik einer vorläufigen „Light-Version“ wurde auf die für den Pandemievertrag erforderliche Zweidrittel-Mehrheit in der Weltgesundheits­versammlung (Art. 19 WHO-Verfassung) spekuliert. Der Entwurf, der ein Vertragsregime mit eigenen Organen (Art. 21 ff. PV-E) errichtet, sieht vor, dass die Vertragsstaatenkonferenz (Conference of Parties – CoP) hinsichtlich des Access and Benefit-Sharing Systems und One Health für anwendungsbereite Regelungen bis zum 31. Mai 2026 zu sorgen haben (Art. 5 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 6 PV-E). Der Pandemievertrag ist damit eine Art Rahmenvertrag, der durch sein eigenes Beschlussorgan, die Conference of Parties, im Wege von Protokollen oder Annexen (Art. 30 f. PV-E) weiterentwickelt werden kann, vergleichbar etwa mit der UN-Klimarahmenkonvention, deren Protokolle von Kyoto und Paris mit ihrer Verpflichtung zur Begrenzung des Treibhausgasausstoßes bzw. der Erderwärmung das internationale Klimaschutzrecht maßgeblich geformt haben. Mögliche Fortschreibungen könnten inhaltlich weitreichend sein, denn die Vertragsstaaten sollen anerkennen, dass ökologische, klimatische, soziale, anthropogene und wirtschaftliche Faktoren das Risiko von Pandemien erhöhen (Art. 4 Abs. 3 PV-E).

Dieser Rahmenvertragsentwurf vom 22. April 2024, obwohl schon durch die Verschiebung vieler streitiger Inhalte in die Zukunft als „Light-Version“ konzipiert, ist am 10. Mai 2024 gescheitert. Er dient jedoch weiterhin als Verhandlungsgrundlage und wird deshalb und in Ermangelung anderer offiziell veröffentlichter Entwürfe zum Gegenstand der vorliegenden Betrachtung gemacht.

Es bleibt abzuwarten, ob der INB der Weltgesundheits­versammlung letztendlich einen Vertragsentwurf zur Abstimmung vorlegen und ob er die dort erforderliche Zweidrittelmehrheit (Art. 19 WHO-Verfassung) erhalten wird oder ob der Weltgesundheits­versammlung in Ermangelung einer Einigung lediglich über den Verhandlungsstand Bericht erstattet werden kann. Der politische Druck, einen Vertrag zustande zubringen, ist jedenfalls enorm hoch. Nur wenige kleinere Staaten sollen sich für die Verschiebung der Verhandlungen zugunsten eines sorgfältig ausgehandelten Ergebnisses ausgesprochen haben.

Der WHO-Generaldirektor hat in die letzte INB-Verhandlungsrunde eingegriffen und auf die Fortsetzung der Verhandlungen bis zum Beginn der Weltgesundheits­versammlung am 27. Mai 2024 gedrängt. Afrikanische Staaten würden von Industriestaaten, allen voran von der EU, unter Druck gesetzt. Es handele sich um eine „Jetzt-oder-nie“-Situation und der aktuelle Vertragsentwurf sei das Beste, was sie erhoffen könnten. Abseits der offiziellen Verhandlungen sollen EU und USA vier afrikanische Staaten zu „invitation only“-Gesprächen über das Access and Benefit-Sharing System eingeladen haben. Es wird berichtet von einer Spaltung der afrikanischen Staaten.

Allerdings sind dies lediglich Informationen aus kleinen Medien, die sich um die Verhandlungsdokumentation in Genf bemühen. Konkretes über streitige Formulierungsvorschläge und von wem sie eingebracht werden, ist in offiziellen Quellen kaum zu finden.

Intransparente Verhandlungen unter Beteiligung privater Akteure

Insgesamt sind die Verhandlungsinhalte und Interessen wenig sowie unbefriedigend in der Öffentlichkeit verankert und für sie dokumentiert.

Das INB-Gremium will die zentralen Vertragsbestandteile („key issues“) aus im Jahre 2022 durchgeführten Befragungen der Öffentlichkeit (public hearings) und informellen Expertensitzungen (Informal Focused Consultations) entnommen haben.

In den public hearings erteilten abertausende Privatpersonen aus aller Welt dem „One-size-fits-all“-Ansatz der WHO eine Absage und fordern individuelle Wahlmöglichkeiten in Gesundheitsfragen und pandemiebedingte Entscheidungsfreiheit auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene sowie einen freien wissenschaftlichen Diskurs. Die Informal Focused Consultations, deren Aufzeichnungen nur noch teilweise zugänglich sind, befassen sich losgelöst von den Eingaben der breiten Öffentlichkeit bereits gezielt mit den in diesem Beitrag behandelten Themen Equity, One Health und dem sog. Access and Benefit-Sharing (ABS). Die Experten wurden vom INB-Bureau ausgewählt.

Die Verhandlungsdokumentation beider Verhandlungsgremien – sowohl die des INB als auch diejenige der die IHR-Änderungen verhandelnden Working Group on Amendments to the International Health Regulations (WGIHR) – ist „pseudo-öffentlich“.

Ihre Eröffnungs- und Schlusssitzungen im Plenum sind per Webcast abrufbar, sie veröffentlichen Tagesordnungen und Berichte ihrer Sitzungen, die aber inhaltlich kaum Aufschluss über die verhandelten Inhalte und Positionen geben. Die sog. drafting sessions bzw. deren Dokumentation, also die Aushandlungen der konkreten Vertragstexte, werden nicht veröffentlicht. Zur Verhandlungsbeschleunigung werden Untergruppen (subgroups) zu einzelnen Inhalten gebildet, deren Dokumentation nicht veröffentlicht wird, allerdings den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden muss. Die Bundesrepublik oder die verhandlungsführende EU-Kommission nehmen keine derartigen Veröffentlichungen zur Inkenntnissetzung der Öffentlichkeit vor.

An allen Sitzungen können auch nichtstaatliche Akteure teilnehmen, sprechen und Eingaben machen. So etwa die Impfstoffallianz GAVI als Beobachter, die als privat-öffentliche Partnerschaft und mit Immunitäten und Steuerbefreiungen ausgestattete Stiftung nach Schweizer Recht das Ziel des verbesserten Zugangs zu Impfungen in Entwicklungsländern verfolgt. Ständige Sitze im GAVI-Stiftungsrat haben die WHO selbst, die Weltbank und die Bill and Melinda Gates Foundation inne. Das Teilnahme- und Eingaberecht steht auch sog. non-State actors with official relations to WHO zu. Solche sind nach dem Framework of Engagement with Non-State Actors (FENSA) aus dem Jahr 2016 Nichtregierungsorganisationen, Entitäten des Privatsektors, akademische Institutionen und philanthropische Stiftungen. Das Privileg der „official relations“ und damit der Verhandlungsteilnahme erhalten sie für mehrjähriges systematisches Engagement im Bereich der öffentlichen Gesundheit (Abschnitt 50 FENSA). Die aktuelle Liste dieser nichtstaatlichen Akteure erfasst über 200 Akteure, darunter Rotary International mit seiner Rotary Stiftung und die Bill and Melinda Gates Foundation. Auch wenn letztendlich nur die WHO-Mitgliedstaaten über die Vertragsinhalte abstimmen, tragen viele der genannten Akteure wesentlich zur Finanzierung der WHO bei, sodass ihre Einflussmöglichkeit auf die Vertragstexte nicht von der Hand zu weisen ist.

Im Schatten des Pandemievertrags: Die Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR)

Über die Verhandlungen zur Änderung der IHR ist weit weniger berichtet worden. Die inhaltliche Einigung über einen Entwurf gilt als weniger fraglich als diejenige über den Pandemievertrag. Im Vergleich zum INB, der während der über zweijährigen Verhandlungsdauer immerhin sechs Pandemievertragsentwürfe veröffentlicht hat, ist die WGIHR-Verhandlungsführung zur Aushandlung der IHR-Änderungen noch intransparenter und zudem rechtswidrig.

Die IHR (2005) sind ein existierender völkerrechtlicher Vertrag mit 194 Vertragsstaaten und das derzeit zentrale Regelwerk zum Umgang mit grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren. Sie verfolgen einen Allgefahrenansatz und finden demnach Anwendung nicht nur auf Infektionskrankheiten, sondern etwa auch im Falle biologischer, chemischer und radionuklearer Ereignisse. Zentrales Instrument der IHR ist die gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite (Public Health Emergency of International Concern – PHEIC) und die daran anknüpfenden befristeten WHO-Steuerungsmechanismen. Daneben setzen die IHR auf den Ausbau nationaler Kapazitäten und regeln in der Hauptsache epidemiologische Überwachungs- und Meldepflichten sowie Maßnahmen im grenzüberschreitenden Reise- und Handelsverkehr.

Die IHR, die 2005 infolge der Anthrax-Anschläge (2001) sowie von SARS (2002 bis 2004) einem umfassenden Systemwechsel in Richtung eines vereinheitlichten globalen Gefahrenmanagements unterzogen wurden, sollen erneut geändert werden, diesmal wegen Corona. Dazu hat die Weltgesundheits­versammlung der WGIHR im Mai 2022 das Mandat zur Aushandlung gezielter Änderungen der IHR (2005) zur Abstimmungsvorlage in der 77. Weltgesundheits­versammlung im Mai 2024 erteilt.

Für die Dauer von mehr als zwei Jahren hat die WGIHR keinen Verhandlungsfortschritt öffentlich gemacht. Lediglich die bereits geschilderte, kaum brauchbare Dokumentation der Verhandlungsrunden war zugänglich. WGIHR-Arbeitsgrundlage war in dieser Zeit ein Sammelsurium an IHR-Änderungsvorschlägen von 16 Staaten bzw. Staatengruppen (z. B. haben Tschechien als EU-Ratsvorsitz eine Änderungsfassung im Namen aller 27 EU-Staaten und Eswatini eine für 47 afrikanische Staaten eingereicht) aus dem September 2022. Diese über 300, sich zum Teil alternierende oder widersprechende und aus den unterschiedlichsten Interessen heraus gemachten Änderungsvorschläge wurden vom WGIHR-Bureau zu einem Dokument (sog. Compilation) zusammengefasst und am 16. November 2022 veröffentlicht.

Erst am 17. April 2024 hat das WGIHR-Bureau einen aktualisierten Entwurfstext (im Folgenden IHR-E genannt) veröffentlicht. Außerdem soll es eine begleitende Begründung (rationale) des Bureaus zum Entwurf geben, die jedoch nicht öffentlich zugänglich gemacht wurde.

Eklatante Rechtsverstöße bei der IHR-Aushandlung

Der IHR-Änderungsprozess ist behaftet mit eklatanten Rechtsverstößen. Würde es mit rechten Dingen zugehen, dürfte die diesjährige WHA nicht über IHR-Änderungen abstimmen, da Ende Januar 2024 keine finale Entwurfsfassung vorlag. Die IHR 2005 regeln selbst, dass der Wortlaut vorgeschlagener Änderungen den Mitgliedstaaten mindestens vier Monate vor Beginn der darüber abstimmenden Weltgesundheits­versammlung übermittelt werden muss (Art. 55 Abs. 2 IHR 2005). Dementsprechend lautet das von der Weltgesundheits­versammlung erteilte Mandat an die WGIHR auf Erarbeitung eines „Bündels gezielter Änderungen in Übereinstimmung mit Art. 55 Abs. 2 IHR 2005“.

Noch im Oktober 2023 bestätigte das WHO-Sekretariat, dass für den Fall eines fehlenden Entwurfs bis Ende Januar in Übereinstimmung mit dem Fristerfordernis des Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 anstelle einer Abstimmung der Weltgesundheits­versammlung lediglich Bericht über den bis Ende Januar 2024 erreichten Verhandlungsstand erstattet werden könne, denn „eine Frist ist eine Frist“.¹WGIHR Webcast Opening Session v. 02.10.2023 ab TC 00:26.  

Allerdings verhandelt die WGIHR trotz Fristablauf weiter und beabsichtigt, dies bis zum Beginn der Weltgesundheits­versammlung am 27. Mai 2024 weiter zu tun. Das WHO-Sekretariat hat seine Argumentation mittlerweile geändert und behauptet, dem Fristerfordernis des Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 sei längst Genüge getan durch die Versendung der über 300 Änderungsvorschläge aus dem Jahr 2022, die den IHR-Vertragsstaaten im November 2022 zur Verfügung gestellt wurden. Zusätzlich seien den Vertragsstaaten fortlaufend die aktuellen Ergebnisse jeder WGIHR-Verhandlungsrunde mitgeteilt worden.

Dass diese Argumentation unhaltbar ist, liegt auf der Hand: Sinn und Zweck der viermonatigen „Bedenkfrist“ des Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 ist es, den Vertragsstaaten vor der Abstimmung in der Weltgesundheits­versammlung eine angemessene Möglichkeit zur Bewertung der innerstaatlichen Auswirkungen der IHR-Änderungen zu ermöglichen.

Die Notwendigkeit der Bedenkzeit im Vorfeld der Abstimmung erklärt sich auch mit der völkerrechtlichen Besonderheit der IHR als WHO Regulations (Art. 22 WHO-Verfassung, Art. 59 IHR 2005), die keine der Annahme in der Weltgesundheits­versammlung zeitlich nachgelagerte innerstaatliche Ratifikation für die völkerrechtliche Verbindlichkeit zwischen den Staaten vorsehen. Vielmehr können die Staaten das automatische Inkrafttreten nach zehn Monaten nur durch ein Opt-out (Widerspruch oder Vorbehalt) verhindern. Bezogen auf Deutschland bedeutet das  allerdings nicht, dass die Inhalte nach den zehn Monaten auch innerstaatlich automatisch verbindlich werden. Auf der Ebene des nationalen Rechts sieht Art. 59 Abs. 2 GG eine auf den Beschluss der Weltgesundheits­versammlung nachfolgende parlamentarische Befassung in Form eines Zustimmungsgesetzes vor.

Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 sichert das Recht der Staaten auf „fair and due notice“, was auch die rechtzeitige und vor allem vollständige Inkenntnissetzung über die IHR-Änderungen meint.²WGIHR Webcast Opening Session v. 02.10.2023 ab TC 00:26. Vollständig und sinnvoll für die innerstaatliche Willensbildung kann nur die finale, abstimmungsreife Textversion sein. Die über 300 sich teils widersprechenden, teils konkurrierenden Änderungsvorschläge erfüllen diese Voraussetzung ganz offensichtlich nicht. Genauso wenig final sind alle weiteren Entwurfsfassungen, einschließlich des letzten vom 17. April 2024 mit seinen noch streitigen Passagen.

Obwohl in offenen Briefen Vertreter der Zivilgesellschaft das rechtswidrige WHO-Verhalten anprangern und tausende Bürger die rechtmäßige Verschiebung der Abstimmung über die IHR-Änderungen verlangen, wird eine Einigung bis zum 27. Mai 2024 mit allen Mitteln forciert. Die Regierungen der Vertragsstaaten schweigen zu der rechtswidrigen Verhandlungsführung.

Der Ausbau des globalen Notstandsrechts bei Gesundheitsgefahren

Das WHO-Warnsystem soll ausgebaut werden durch die Einführung eines Early Action Alert im Vorfeld eines PHEIC sowie die Einführung eines „pandemic emergency“ als Bindeglied zum Pandemievertrag und Steigerung eines PHEIC in Richtung einer Pandemie. Der seit der letzten IHR-Revision 2007 eingeführte PHEIC bleibt der grundlegende Mechanismus, um Aufmerksamkeit auf neu auftretende Krankheitserreger zu lenken, um den herum der IHR-E Alarm-Ergänzungen im Sinne eines Stufensystems errichtet. Außerdem enthält Art. 1 IHR-E einen Definitionsvorschlag für den Begriff „Pandemie“.

Werden Gefahren für die menschliche Gesundheit von den meldepflichtigen Vertragsstaaten an die WHO übermittelt, prüft der WHO-Generaldirektor, beraten durch ein von ihm aus dem IHR-Expertenpool ausgewähltes Notfall-Komitee, schon im Rahmen der derzeit gültigen IHR 2005 die Voraussetzungen zur Ausrufung eines PHEIC (Art. 12, 48, 49, Annex 2 IHR 2005). Definiert wird die PHEIC-Notlage als „außergewöhnliches Ereignis, das (…) i) durch die grenzüberschreitende Ausbreitung von Krankheiten eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit in anderen Staaten darstellt und ii) möglicherweise eine abgestimmte internationale Reaktion erfordert“, Art. 1 IHR 2005.

Entscheidungsleitend sind dabei in erster Linie die in Annex 2 IHR 2005 gelisteten Krankheiten (z. B. alle SARS-Varianten, neue Influenza-Subtypen, Pocken oder Lungenpest). Als begrifflich bedenklich unbestimmtes, meldepflichtiges und die Ausrufung eines PHEIC begründendes Ereignis soll hinzukommen „a cluster of cases of severe acute respiratory disease of unknown or novel cause“ („eine Häufung von Fällen einer schweren akuten Atemwegserkrankung unbekannter oder neuer Ursache“) (Annex 2 IHR-E). PHEICs wurden bis heute insgesamt siebenmal ausgerufen (H1N1, Polio, zwei Mal Ebola, Zika, Covid-19 und Affenpocken, letztere im Juli 2022 vom Generaldirektor nota bene gegen den Rat seines Notfall-Komitees).

Der „pandemische Notfall“ als neue Eskalationsstufe

Der geplante pandemische Notfall (pandemic emergency) ist ein PHEIC mit zusätzlichem pandemischem Potential. Er ist definiert als „PHEIC, der ansteckender Natur ist und sich tatsächlich oder wahrscheinlich in mehreren Vertragsstaaten ausbreitet, tatsächlich oder wahrscheinlich die Gesundheitssysteme überlastet, tatsächlich oder wahrscheinlich soziale und/oder ökonomische und/oder politische Störungen (disruption) verursacht und eines schnellen, gerechten und erweiterten internationalen Handelns bedarf“ (Art. 1 IHR-E). Sind diese Merkmale aus Sicht des Generaldirektors nicht nur wahrscheinlich, sondern bereits eingetreten, erfüllen sie zusätzlich die neue Definition der Pandemie (Art. 1 IHR-E).

Das WGIHR-Bureau bezeichnet den pandemic emergency in seiner den Entwurf begleitenden, nicht veröffentlichten Begründung als nützliches Instrument des WHO-Generaldirektors zur Charakterisierung eines PHEIC, der das Potential habe, zur Pandemie zu werden. Entsprechend muss der Generaldirektor bei der Prüfung der PHEIC-Voraussetzungen gleichzeitig auch beurteilen, ob die Merkmale des pandemic emergency mindestens in der geforderten Wahrscheinlichkeit vorliegen und dies den Vertragsstaaten und der Öffentlichkeit mitteilen (Art. 12 Abs. 4bis IHR-E). Bei ihren bereits tatsächlichen Vorliegen (d. h. nicht nur eine wahrscheinliche, sondern tatsächliche Überlastung der Gesundheitssysteme in mehreren Staaten usw.) läge de facto eine Pandemie vor.

Diese Merkmale sind, bis auf das der politischen Störungen, allzu bekannt aus den Rechtfertigungen für freiheitseinschränkende Corona-Maßnahmen. Laut der Entwurfsbegründung des WGIHR-Bureaus wurde auf weitere bzw. konkretere Definitionsmerkmale des pandemischen Notfalls verzichtet, um Zweideutigkeiten und Streit um ihre Interpretation zu vermeiden. Deshalb sei etwa keine Festlegung einer Mindestanzahl an Staaten erfolgt, in denen das ansteckende Ereignis sich (wahrscheinlich) ausbreitet bzw. deren Gesundheitssysteme (wahrscheinlich) überlasten oder in denen (wahrscheinlich) Störungen auftreten. Bewusst verzichtet wurde ebenfalls auf mikrobiologische, epidemiologische und klinische Merkmale (Erregerart, Übertragungsweise, Mortalität). Vielmehr würden diese Elemente der dynamischen und wiederholten ereignisspezifischen Risikobewertung des WHO-Generaldirektors und des beratenden Notfallkomitees vorbehalten.

Keine Rechtsverbindlichkeit von WHO-Empfehlungen

Die Rechtsfolgen eines PHEIC und seiner Steigerung „pandemic emergency“ sind die gleichen. Der WHO-Generaldirektor, beraten durch das Notfallkomitee, spricht befristete Empfehlungen an die Vertragsstaaten aus (Art. 12, 15, 48, 49, Annex 2 IHR 2005). Die nicht abschließende Auflistung möglicher Empfehlungen in Art. 18 IHR 2005 enthält weitergehende Beispiele, etwa im Falle des grenzüberschreitenden Personenverkehrs die Kontaktverfolgung, das Verlangen eines Impfnachweises oder einer medizinischen Untersuchung. Befristete Empfehlungen des Generaldirektors während des Corona-PHEICs lauteten etwa: Masken tragen, Handhygiene, Abstand halten, Förderung der Impfstoffakzeptanz, Förderung der Impfstoffspenden an benachteiligte Staaten, das Erreichen von Impfquoten, die Förderung der Einhaltung von Gesundheits- und Sozialmaßnahmen, untermauert mit dem Argument der Solidarität, und das Beobachten und Kenntlichmachen von Gerüchten und Fehlinformationen.

Die Umsetzung dieser Empfehlungen wird auch in Zukunft im Ermessen der einzelnen Vertragsstaaten liegen. Denn der viel diskutierte Vorschlag zur Änderung dieser unverbindlichen Empfehlungen in verbindliche Vorgaben der WHO an die Vertragsstaaten ist aus dem IHR-E gestrichen und damit vom Verhandlungstisch.

Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass die nicht-bindenden Empfehlungen als Steuerungselement völlig ausgereicht haben, um die Konformität der meisten Staaten mit den Pandemie-Maßnahmen sicherzustellen, und sie auch dazu veranlasst haben, ihre eigenen verfassungsrechtlichen Grenzen zu überschreiten.

Erste Kodifizierung einer Pandemiedefinition

Die Definition in Art. 1 IHR-E wäre die erste Begriffsbestimmung von Pandemie in einem völkerrechtlichen Vertrag. Sie erscheint dort systematisch deplatziert, da sie nicht direkt an ein IHR-Handlungsinstrument angebunden ist wie der pandemische Notfall als Spezialfall eines PHEIC mit der Folge der WHO-Gegenmaßnahmensteuerung im Wege von Empfehlungen.

Die ursprünglich in einer früheren Fassung des Art. 1 PV-E vorgesehene Pandemiedefinition enthielt noch im Oktober 2023 Voraussetzungen wie die globale Erreger-Ausbreitung, dessen hohe Übertragbarkeit, schwere Morbidität und hohe Mortalität. Auch fehlte das Merkmal der politischen Störungen (political disruptions). Die Definition wurde mittlerweile aus dem PV-E entfernt und in abgeänderter Form zusammen mit dem neuen Instrument „pandemischer Notfall“ in den IHR-E verschoben.

Diese Verschiebung ist ein Resultat gemeinsamer Beratungen der Gremien INB und WGIHR, die der Klärung systematischer Verbindungen zwischen den beiden Verträgen dienten. Die Ausrufung eines „pandemischen Notfalls“ ist demzufolge gedacht als Trigger für die Anwendung von Bestimmungen des Pandemievertrags. Welche Teile des Pandemievertragsentwurfs genau gemeint sind, ist noch unklar, da er grundsätzlich sowohl während als auch zwischen Pandemien zur Anwendung kommt (Art. 2 PV-E). Möglicherweise handelt es sich um Inkraftsetzung von Equity-Bestimmungen über den Zugang zu Know-how bzw. Impfstoffen und anderen Pandemieprodukten ab dem Zeitpunkt der „pandemic emergency“-Erklärung. Hintergründig wird der Bedeutungszuwachs der pandemiebezogenen Begriffe durch dessen Verknüpfung mit dem IHR-Handlungsinstrumentarium PHEIC eine Rolle gespielt haben. Auch könnte die Einschätzung, dass die IHR bessere Aussichten auf Annahme durch die Weltgesundheits­versammlung haben als der Pandemievertrag, Grund für die Verschiebung sein, um einen pandemiebezogenen definitorischen Anker auszuwerfen, der als Platzhalter für ein wie auch immer geartetes zukünftiges Pandemievertragswerk dienen kann.

Die öffentliche Wirkung des Pandemiebegriffs ist jedenfalls nicht zu unterschätzen. Spätestens durch Corona wurde er faktisch zum Synonym der globalen Heimsuchung. Er ist als Synonym einer ultimativen Bedrohung besser kommunizierbar als der begrifflich sperrige, dafür aber mit Handlungsinstrumenten verknüpfte Public Health Emergency of International Concern – PHEIC. Dementsprechend hatte der WHO-Generaldirektor im Januar 2020 den Covid-19-PHEIC ausgerufen, Corona allerdings erst im März 2020 als Pandemie bezeichnet. Die Gelegenheit zur Kodifizierung will man sich jetzt nicht entgehen lassen.

Early Action Alert: Das standardmäßige Frühwarnsystem

Um das globale Warnsystem in die zeitlich vorverlagerte Richtung zu vervollständigen, setzt der geplante Early Action Alert zeitlich vor der PHEIC-Ausrufung an.

Kommt der Generaldirektor bei der Prüfung eines Ereignisses zum Ergebnis, dass es (noch) nicht die PHEIC-Voraussetzungen erfüllt, muss der Generaldirektor einen Early Action Alert ausrufen und den Vertragsstaaten Informationen und nichtbindende Ratschläge (advice) zur Vorbereitung und Beantwortung des Ereignisses geben (Art. 1, 12 Abs. 4ter. IHR-E). Diese Ratschläge sind nicht definiert, erfolgen jedenfalls nicht im Wege befristeter Empfehlungen und sehen auch keine beratende Beteiligung durch ein Notfallkomittee vor.

Die Begründung des WGIHR-Bureaus beschreibt den Early Action Alert als eine standardmäßige Frühwarnung des Generaldirektors an die Vertragsstaaten. Er soll sich als nützliches Instrument erweisen, um das Bewusstsein zu schärfen und die Staaten in der Vorbereitung von Reaktionsmaßnahmen zu beraten. So könne dazu beigetragen werden, die weitere Entwicklung eines Ereignisses zu einem PHEIC oder sogar einem pandemischen Notfall zu verhindern.

Es wäre, je nach Meldeverhalten der Vertragsstaaten, zukünftig mit vielen Early Action Alerts zu rechnen, die entweder zu mehr Panik oder zur Abstumpfung in der Bevölkerung führen, dies bliebe abzuwarten.

Verpflichtung zur Informationskontrolle und zur Förderung von Verhaltensforschung

Die Informationskontrolle spielt eine überragend wichtige Rolle bei der Kommunikation von angstmachenden, absatzsteigernden Narrativen und der Unterdrückung alternativer Meinungen und Methoden.

Die Definition der Infodemie als zu viele, falsche und irreführende Informationen während eines Krankheitsausbruchs ist zwar im aktuellsten Pandemievertragsentwurf nicht mehr zu finden. Dennoch bleibt die Kontrolle der öffentlichen Meinung eine entscheidende Komponente der Vertragsentwürfe: Die Vertragsstaaten müssen die Pandemie-Kompetenz („pandemic literacy“) der Bevölkerung stärken und deren Gründe für die Befolgung bzw. Ablehnung von „public health and social measures“ und ihr Vertrauen in Institutionen erforschen. Um besser auf Pandemien vorbereitet zu sein und die Resilienz ihrer Gesundheitssysteme zu stärken, wird den Staaten sodann aufgegeben, Strategien zur Förderung des Einsatzes von Sozial- und Verhaltenswissenschaften zu erarbeiten (Art. 6 PV-E).

Vor allem verlangt Annex 1 A. 2 und 3 IHR-E von den Vertragsstaaten „die Kernkapazität für Risikokommunikation, einschließlich der Bekämpfung von Fehl- und Desinformation zu entwickeln, zu stärken und aufrechtzuerhalten“. Die Umsetzung der Kernkapazitäten ist fristgebunden und hat bis spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der geänderten IHR zu erfolgen (Art. 13 Abs. 1 IHR-E). Für die Umsetzungsüberprüfung könnte das vorgeschlagene neue Komitee für Umsetzung und Compliance (Art. 54bis IHR-E) sorgen.

Die WHO selbst macht es vor: Der während Corona viel beachtete Begriff der „Infodemie“ und das Infodemic Management sind bei der WHO bereits strukturell verankert. In perfider Marketingmanier transportiert die WHO Fehl- und Desinformation begrifflich als Krankheiten und veranstaltete bereits eine Conference on Infodemiology und will die Öffentlichkeit „gegen Desinformation immunisieren“.

Streit um Equity: Wer erhält Zugang zu Wissen und Pandemieprodukten?

Der größte Streitpunkt innerhalb der WHO-Verhandlungen ist die Konkretisierung des Equity-Prinzips. Um künftig „Impfstoffnationalismus“ wie bei Corona zu vermeiden, soll Equity (am ehesten übersetzbar mit Gerechtigkeit oder Fairness) zum übergeordneten Prinzip im Pandemievertrags sowie in den IHR werden (Art. 3 Nr. 3 PV-Entwurf, Art. 3 IHR-E). Im Kern geht es um die Frage, wie der gesamte Globus flächendeckend mit Impfstoffen, Diagnostika und Medikamenten versorgt werden kann. Es handelt sich um einen Konflikt zwischen den Industriestaaten mit ihrer ansässigen Industrie einerseits und den sog. Entwicklungsländern andererseits. Letztere verlangen zur künftigen Vermeidung des Corona-Impfstoffnationalismus Zugang zu Wissen (Technologie, Know-how) und Investitionshilfe für den Aufbau eigener Produktionskapazitäten bzw. kostenlosen oder verbilligten Zugang zu anderswo produzierten Produkten. Industriestaaten, auch Deutschland, lehnen Einschränkungen für geistige Eigentumsrechte (z. B. befristeten Rechteverzicht, verbilligte Lizenzen, Zwangslizenzen) ab. Die Entwicklungsländer wünschen sich den Ausbau der WHO zu einem zentralen Verwalter und Verteiler von Wissen und Produkten.

Im Zentrum der Uneinigkeiten um Zugangs- und Verteilungsgerechtigkeit steht einerseits das sog. Pathogen Access and Benefit-Sharing System – PABS (Art. 12 PV-E) sowie andererseits die Integration von Unterstützungsverpflichtungen für gesundheitliche Gegenmaßnahmen (public health response) in Form von relevanten Gesundheitsprodukten (Art. 13 IHR-E).

Dafür grundlegend werden erstmals pandemic-related health products bzw. health products definitorisch eingeführt und nicht abschließend als Diagnostika, Impfstoffe, Therapeutika, Produkte zur Vektorkontrolle, persönliche Schutzausrüstung, Blut und andere Produkte menschlichen Ursprungs beschrieben (Art. 1 PV-E, Art. 1 IHR-E).

Größter Streitpunkt: das Pathogen Access and Benefit-Sharing-System (PABS)

Das PABS-System soll von der WHO als eine Art zentrale Datenbank betrieben werden und im Pandemiefall zum einen das schnelle, systematische und rechtzeitige Teilen von PABS-Material und PABS-Informationen und zum anderen den rechtzeitigen, vorhersehbaren und gerechten Zugang zu den Pandemieprodukten steuern. Bei PABS-Material und -Informationen handelt es sich um biologisches Material von potentiell pandemischen Pathogenen und Informationssequenzen, die für die Produktion von Pandemieprodukten relevant sind (Art. 1 PV-E). Potentiell pandemische Pathogene sind definiert als neue, d. h. noch nicht beschriebene, und bereits bekannte Erreger und ihre Varianten, die potentiell höchst übertragbar sind und das Potential haben, einen PHEIC nach den IHR auszulösen (Art. 1 PV-E).

Große Schwierigkeiten beim Erringen internationaler Regeln um das Teilen von Informationen (Ausgangsmaterial) und Vorteilen (Produkte) haben sich bereits bei nicht saisonalen Grippeviren und bei genetischen Ressourcen im Rahmen der Convention on Biological Diversity (CBD) gezeigt. Auch das ABS-Modell ist nicht neu und bereits im, die CBD ergänzenden, Nagoya-Protokoll für den Vorteilsausgleich bei Verwertung pflanzlicher oder tierischer Ressourcen vorgesehen.

Die konkrete ABS-Ausgestaltung für potentielle Krankheitserreger wird im PV-E zunächst nur als Rahmen gesetzt und soll von den Vertragsstaaten bis 31. Mai 2026 anwendungsbereit ausgehandelt werden (Art. 12 Abs. 6 PV-E).

Allerdings stellt Art. 12 Abs. 3 PV-E bereits jetzt Minimalanforderungen an ein solches ABS-System zur Abstimmung in der Weltgesundheits­versammlung. Vor allem enthält er einen Vorschlag, dass ein Unternehmen, das zur erfolgreichen Produktentwicklung auf PABS-Daten und Material zurückgegriffen hat (und v. a. dann, wenn die Produktentwicklung mit öffentlichen Geldern gefördert wurde), als Vorteilsausgleich einen Anteil von 20 % der entwickelten Produkte (10 % als Spende und 10 % zu erschwinglichen Preisen) an die WHO zur gerechten Verteilung abgeben muss. Für die tatsächliche Verteilung der Produkte ist in Art. 13 PV-E ein Global Supply Chain and Logistics Network vorgesehen, das in Zukunft von der WHO in Zusammenarbeit mit den Staaten entwickelt und durchgeführt werden soll.

Die WHO als Koordinierungs- und Verteilungsorgan für Gesundheitsprodukte

Auch im Rahmen der IHR-Verhandlungen gibt es Streit um Equity. Vor allem bemängeln die Entwicklungsländer, dass die bisherigen IHR ihnen zwar Meldepflichten über potentielle PHEIC-Ereignisse auferlegen, im Gegenzug jedoch keine Verpflichtungen zur Hilfe bei der effektiven PHEIC-Bekämpfung vorsehen. Ins Feld geführt wird hier häufig das Beispiel von Südafrika, das die Omikron-Variante entdeckte, meldete und, anstatt Unterstützung bei der Bekämpfung zu erhalten, mit wirtschaftlichen Nachteilen durch Reisewarnungen und Einfuhrhemmnisse zu kämpfen hatte.

Ein Access and Benefit-Sharing ist in den IHR-Änderungen nicht enthalten. In Art. 13 IHR-E, der sich mit Maßnahmen zur Bekämpfung eines PHEIC-Ereignisses (public health response) befasst, werden die Gesundheitsprodukte erstmals und prominent integriert. Die WHO erhält die entsprechende Koordinierungs- und Verteilerrolle. Sie wird verpflichtet, im Falle eines von ihr erklärten PHEIC die gerechte (equitable) Zu- und Verteilung von Gesundheitsprodukten mit regionalen oder in internationalen Verträgen geregelten Verteilungsmechanismen zu koordinieren (Art. 13 Abs. 7, 8 lit. b IHR-E). Unter letztere fiele das PABS-System.

Diese neue Rolle für die WHO wäre, wie der 2007 eingeführte PHEIC, für die IHR systemändernd, da sie statt der Stärkung nationaler Regelungen globales WHO-Handeln ermöglicht. Der WHO obliegt danach die Unterstützung der Vertragsstaaten bei der Stärkung der lokalen Produktion und des Technologietransfers. Nach Ausrufung des PHEIC hat der Generaldirektor regelmäßige Bewertungen zur Verfügbarkeit und Erschwinglichkeit von Produkten durchzuführen, die für die entsprechende „public health response“ notwendig sind. Diese Bewertungen sollen er und das Notfallkomitee bei ihren befristeten PHEIC-Empfehlungen berücksichtigen (Art. 13 Abs. 8 lit. a, Art. 15 ff. IHR-E). Hiermit würde eine umfassendere inhaltliche Einbeziehung der Produkte in die WHO-Empfehlungen erreicht. Erwartbar sind damit etwa Empfehlungen an die Staaten, Produkte verbilligt abzugeben oder zu spenden bzw. die schnelle Entwicklung neuer Impfstoffe zu fördern, da entsprechend dem Corona-Narrativ der Erreger neuartig sei und die WHO-Bewertung ergeben habe, dass mangels verfügbarer Therapien die schnelle Entwicklung neuartiger Impfstoffe zu seiner Bekämpfung erforderlich sei.

Art. 13 Abs. 9 IHR-E verpflichtet die Vertragsstaaten, untereinander und mit der WHO im Rahmen der public health response zu kooperieren und die Beteiligung von Non-State Actors beim gerechten Zugang zu Gesundheitsprodukten zu fördern.

Manche Entwicklungsländer beklagen das Fehlen wirksamer Mittel zur Umsetzung dieser Verpflichtungen. Trotz der deklaratorischen Bestätigung der TRIPS-Flexibilitäten in Art. 11 Abs. 4 PV-E wollen die Staaten des globalen Südens infolge ihres langwierigen, kaum erfolgreichen Ringens innerhalb der Welthandelsorganisation um Patentverzichte bzw. Zwangslizenzen auf Covid-19-Produkte für die Zukunft den erleichterten Zugang zu mehr Know-how und Pandemieprodukten aushandeln. Bangladesch und viele afrikanische Staaten schlagen deshalb eine Regelung zur Errichtung einer bei der WHO angesiedelten zentralen Datenbank vor, in der die für die Produktion von Gesundheitsprodukten erforderlichen Daten wie Inhaltsstoffe, Design, Zelllinien, Know-how und Herstellungsprozess gesammelt und zugänglich gemacht werden. Das wäre eine Form des Access-Sharing innerhalb der IHR.

One Health: Zoonosen als Schreckgespenst und Goldesel

Die Vertragsstaaten sollen sich verpflichten, den One-Health-Ansatz auf internationaler und nationaler Ebene zu implementieren. Was das konkret bedeutet, bleibt der Ausarbeitung eines separaten, spätestens bis 31. Mai 2026 anwendbaren Regelwerks vorbehalten (Art. 5 PV-E).

Zumindest definiert wird der One-Health-Ansatz in Art. 1 lit. e PV-E als integrierter, vereinheitlichender Ansatz, der darauf abzielt, die Gesundheit von Menschen, Tieren und Ökosystemen nachhaltig auszugleichen und zu optimieren, und der anerkennt, dass die Gesundheit von Menschen, Haus- und Wildtieren, Pflanzen und der Umwelt eng miteinander verbunden und voneinander abhängig sind. Wer hierbei an körperlich und geistig gesunde Menschen denkt, die sich innerhalb einer intakten und wertgeschätzten Natur bewegen, muss enttäuscht werden. Denn der Schutz von Natürlichkeit innerhalb der menschlichen, tierischen und pflanzlichen Gesundheit ist hier nicht gemeint. Vielmehr stehen einseitig im Vordergrund tatsächliche oder behauptete Krankheitsgefahren, ganz zuvorderst die wissenschaftlich auch bestrittene Behauptung einer Zunahme des zoonotischen Risikos. Zoonosen stellten die größte Bedrohungslage dar, da über 70 % aller neuen Krankheiten sowie fast alle Pandemien zoonotischen Ursprungs seien. Schon der mit ihnen assoziierte Übertragungsweg über Ratten, Fledermäuse oder verseuchte Nutztierbestände dürfte – als Ekelfaktor – Panik und Akzeptanz von pandemischen Produkten befördern. Zoonosen lassen sich auch mit diffuseren Gefahren wie dem Klimawandel in Verbindung bringen, ob durch invasive Mücken oder urzeitliche „Zombieviren“, aus von der Eisschmelze freigelegten Tierkadavern.

Im IHR-Entwurf ist One Health nicht enthalten. Die IHR sind ein anthropozentrischer Vertrag, der nur Meldepflichten an die WHO vorsieht, wenn sich Krankheiten unter Menschen ausbreiten. Eine Meldepflicht für Ausbrüche auch bei Tieren, um dem Übersprung auf den Menschen früher zu begegnen, ist für die Vertragsstaaten vermutlich (noch) inakzeptabel.

Der One-Health-Ansatz hat mit SARS-CoV2 und seinem behaupteten Fledermaus-Ursprung mächtig an Fahrt aufgenommen. Wie so häufig wurde der Ansatz in Expertengremien ausgearbeitet und bereits in politikausrichtende Strategien aufgenommen, bevor er nun rechtlich Verankerung finden soll. Ohne bisher ausdrücklich Einzug in internationales oder nationales Recht gehalten zu haben, ist dieser Ansatz dank internationaler Lobby und seiner modellierbaren Unbestimmtheit bereits weltweit ein politikbestimmendes Governance-Prinzip geworden. Die Bundesrepublik ist im Hinblick auf One Health bereits eingestiegen in die Umsetzung der eventuellen zukünftigen Pandemievertragsverpflichtungen zur Intensivierung öffentlich geförderter Forschung und Entwicklung (Art. 9 PV-E: Research and Development). One Health ist seit 2020 Bestandteil der Strategie der Bundesregierung zu globalen Gesundheit. Die Bundesministerien für Bildung und Forschung, Gesundheit, Landwirtschaft, Umwelt, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung sowie Verteidigung (!) haben 2023 eine „Forschungsvereinbarung für One Health“ abgeschlossen und die One Health-Forschungsplattform unter www.zoonosen.net etabliert. Gefördert werden Projekte zur Vernetzung u. a. von Human- und Veterinärmedizin, Biologie, Klimaforschung, Sozialwissenschaften und Public-Health-Forschung, z. B. die Entwicklung neuartiger Impfstoffe gegen zoonotische pulmonale Erkrankungen oder die Herstellung einer Mutanten-Bank für Kuhpocken.

Die Bundesbehörde Friedrich-Loeffler-Institut betreibt ein seit 2020 „Internationale Tiergesundheit/One Health“ genanntes Institut und verfügt über weltweit führende Hochsicherheitslabore zur Erforschung zoonotischer Erreger. Assoziationen mit Laborunfällen und Gain-of-function-Forschung drängen sich auf.

One Health scheint vor allem die Erweiterung des Bioüberwachungs-Reservoirs zum „Schürfen“ von potentiell gefährlichen Erregern/Gensequenzen zu sein, zu deren Bekämpfung eine Produktentwicklung und -vermarktung in Gang gesetzt werden kann. In diesem Sinne sieht Art. 4 Abs. 3 PV-E die Verpflichtung der Vertragsstaaten zu einer multisektoralen Surveillance von Erregern an der Schnittstelle Pflanzen – Tier – Mensch sowie zu Maßnahmen zum sicheren Umgang mit wildlebenden Tieren, Tierfarmen sowie Haustieren vor. Eine Bioüberwachung allen Lebens.

Verschieben oder abstimmen? Szenarien für die kommende Weltgesundheits­versammlung

Es gibt mehrere Möglichkeiten, was mit dem Pandemievertrag und dem IHR-E in wenigen Tagen in Genf geschehen wird. Werden beide Verträge mangels Einigung der Weltgesundheits­versammlung nicht zur Abstimmung vorgelegt, so wird ihr vom Verhandlungsstand berichtet. Sie kann Beschlüsse zur Fortsetzung der Verhandlungen fassen und dabei auch inhaltliche Vorgaben machen.

Möglich ist auch die Abstimmung über beide Vertragsentwürfe, auch wenn das zum jetzigen Stand hinsichtlich des Pandemievertrags womöglich weniger wahrscheinlich ist als die Verschiebung seiner Aushandlung und seiner Abstimmung auf einen späteren Zeitpunkt. Beide Verträge sind auch strategisch nicht losgelöst voneinander zu betrachten: Die Vertragsstaaten sollen sich gemäß Art. 26 Ziff. 2 PV-E verpflichten, „anzuerkennen, dass das Pandemieabkommen der WHO und die Internationalen Gesundheitsvorschriften (2005) so ausgelegt werden sollten, dass sie miteinander vereinbar sind und sich gegenseitig verstärken“. So könnten Entwicklungsländer zur Stärkung ihrer Verhandlungsposition beim Access and Benefit-Sharing des Pandemievertrags die Abstimmung über die IHR verhindern wollen oder ihre Zustimmung verweigern. Andererseits könnten politische und finanzielle Druckmittel für ihre Zustimmung sorgen.

Bessere Aussichten auf Annahme durch die Weltgesundheits­versammlung haben die geänderten IHR. Auch aus diesem Grund wird man beispielsweise die ursprünglich im Pandemievertrag angesiedelte Pandemiedefinition vorsorglich in den IHR-Entwurf verschoben haben. Denn die IHR-Annahme erfordert lediglich eine einfache Mehrheit der Stimmen (Art. 21 WHO-Verfassung). Als Änderungen eines bereits existierenden, strukturell durch seine Umsetzung seit vielen Jahren in den Staaten verankerten Vertrags könnten die Zustimmungshürden niedriger sein als die zum in Gänze neuen Pandemievertrag. Viele der vorgeschlagenen IHR-Änderungen wie die Ergänzungen durch Early Action Alert und Pandemic Emergency scheinen weniger konfliktbehaftet zu sein.

Und tatsächlich würden viele Ziele der Global Health Security Agenda allein schon durch die Annahme der IHR-Änderungen erreicht. Die WHO wäre gestärkt durch die ihr zugeteilte Rolle als Koordinierungs- und Verteilungsorgan für Gesundheitsprodukte und ihr neues Instrumentarium in Form eines mehrstufig ausgebauten Notstandsregimes. Und es gäbe mehr Informationskontrolle und die Integration und Definition von Gesundheitsprodukten, die dadurch eine noch prominentere Rolle im Kanon möglicher WHO-Empfehlungen spielen können.

Fehlen würden Regelungen über Access and Benefit-Sharing (es sei denn, der beschriebene Entwicklungsländer-Vorschlag zur Einrichtung zumindest einer Art WHO-Access-Sharing-Datenbank setze sich doch noch durch) und über den One-Health-Ansatz. Letzterer wird allerdings auch ohne rechtliche Verankerung im Wege von Strategien und Wissenschaftsförderung bereits global implementiert.

Leider erhebt keine einzige Regierung dieses Planeten Einwände grundsätzlicher Art gegen die Global Health Security Agenda. Keiner der eigentlichen „Elefanten im Raum“ findet auf der Verhandlungsebene Fürsprecher, etwa Fragen nach den Risiken der neuartigen Produkte, nach einem Lernen aus den Folgen von Corona-Maßnahmen, nach der Geeignetheit eines solchen globalen Regelungsansatzes zulasten regionaler Unterschiede oder nach den Risiken durch die Beteiligung privater Interessensvertreter. Vor allem wird nicht gefragt nach der Richtigkeit dieses bis ins äußerste materiell ausgeprägten Gesundheitsverständnisses und Menschenbilds.

Vielmehr drehen sich die Verhandlungen im Wesentlichen darum, wer wann und wie vom Geschäft an Gesundheitsprodukten profitiert, wobei die neuartigen mRNA-Produkte im Rampenlicht stehen. Die Forschung boomt: Nicht nur zahlreiche weitere mRNA-Produkte gegen Covid-19 sind in Arbeit, sondern auch solche für eine lange Liste anderer Erkrankungen: Influenza, RSV, Gürtelrose, hNPV-Infektion, Malaria, M-Pox, Humane Papillomviren (HPV), Gelbfieber, MERS, Norovirus, Pfeiffersches Drüsenfieber/latente Epstein-Barr-Virus-Infektion, Borreliose, Tollwut, Chlamydien, Rotaviren, Tuberkulose, Zika und einige mehr.

1. Update vom 27.05.2024, 18:40 Uhr

Laura Kölsch

Die 77. Weltgesundheits­versammlung, die heute in Genf beginnt und an dieser Stelle durch regelmäßige Updates begleitet werden soll, wird keinen Pandemievertrag und keine Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (International Health Regulations – IHR) beschließen. Den beiden Verhandlungsgremien Intergovernmental Negotiating Body (INB) und Working Group on Amendments to the International Health Regulations (WGIHR) ist es bis heute nicht gelungen, abstimmungsreife Vertragstexte zur Abstimmung in der Weltgesundheits­versammlung vorzulegen. Der Versuch, unter enormem politischem Druck das „Corona-Momentum“ zu nutzen und die Vertragstexte in weniger als zwei Jahren zu verhandeln, ist vorläufig gescheitert.

Beide Verhandlungsgremien haben mit Datum von heute der Weltgesundheits­versammlung Dokumente inklusive Vertragstextentwürfe vorgelegt, die den jeweiligen, aktuellen Verhandlungstand aufzeigen und dabei umfangreiche Uneinigkeiten offenlegen. Mit diesen Vorlagen wird sich die Weltgesundheits­versammlung am Dienstag, den 28. Mai 2024 nachmittags befassen. Von einem endgültigen Scheitern der Vertragsvorhaben ist nicht auszugehen. Vielmehr ist zu erwarten, dass die Weltgesundheits­versammlung Beschlüsse fasst, die neuerliche, u. U. inhaltlich angepasste Verhandlungsmandate der Verträge zur Vorlage bei einer künftigen Weltgesundheits­versammlung vorsehen.

Das INB-Dokument über den Verhandlungsstand des Pandemievertrags, das der Weltgesundheits­versammlung nun vorliegt, konstatiert wie erwartet: „The INB did not reach consensus on the text.“ Es unterscheidet durch Farbmarkierungen Entwurfspassagen, über die ein anfänglicher Konsens (initial agreement) gefunden wurde, von solchen, die eine anfängliche Annäherung (initial convergence) oder keine Annäherung (no convergence) erzielt haben. Der Textanteil, über den keine Annäherung erzielt wurde, ist der größte. Beispielsweise bleibt die konkrete Ausgestaltung des neuen, grundsätzlich konsensfähigen Equity-Prinzips – insbesondere das sog. Pathogen Access and Benefit Sharing (PABS) System, Art. 12 PV-E – über die Verteilung von Pandemieprodukten (Impfungen, Diagnostika, Schutzausrüstung u. v. m.) und des ihnen zugrundeliegenden Know Hows streitig. Bei der Konkretisierung des One-Health-Ansatzes (Art. 5 PV-E) wurde ebenfalls keine Einigung erzielt.

Auch der WGIHR-Verhandlungsstand zur Aushandlung der IHR-Änderungen (IHR-E), der der Weltgesundheits­versammlung vorgelegt wurde, wartet mit überraschend vielen „Baustellen“ auf. Die Pandemiedefinition und die des Early Action Alert sind beispielsweise aus dem Text entfernt worden (vgl. Art. 1 IHR-E). Aus der Definition des Pandemic Emergency wurde das Merkmal der wahrscheinlichen politischen Störungen (political disruptions) gestrichen. Auch im IHR-E bleibt die Konkretisierung des Equity-Prinzips durch die vorgeschlagene neue Rolle der WHO als Zu- und Verteilungsstelle für Pandemieprodukte ungelöst (vgl. Art. 13 IHR-E). Einigkeit besteht hingegen bei den geplanten Vorschriften zur Informationskontrolle (Annex 1 IHR-E).

Gründe für das vorläufige Scheitern der beiden Verhandlungsstränge werden kaum rechtstaatliche Bedenken der verhandelnden Staaten sein, sondern liegen hauptsächlich am Streit darüber, wer wie am Geschäft mit Pandemieprodukten partizipieren kann. Für die Teile der Zivilgesellschaft, die sich aktiv gegen die Vertragsinhalte zur Wehr setzen, bedeutet das Scheitern zumindest einen Zeitgewinn.

Sobald Informationen über die morgigen Beratungen der Weltgesundheits­versammlung zu Pandemievertrag und IHR-Änderungen vorliegen, erfolgt hier ein weiteres Update.

2. Update vom 28.05.2024

Laura Kölsch

Heute Nachmittag standen der Pandemievertrag und die IHR-Änderungen auf dem Programm der 77. Weltgesundheitsversammlung.

Die heutigen Äußerungen von Delegierten vieler Staaten haben im Hinblick auf die IHR-Änderungen überrascht. Denn erst gestern hatte der Bericht der Working Group on Amendments to the International Health Regulations (WGIHR) deutlich gemacht, dass sie der Weltgesundheitsversammlung keinen abstimmungsreifen Entwurf über die IHR-Änderungen vorlegen könne, und dabei gleichzeitig die aktuelle Arbeitsfassung mit ihren zahlreichen „Baustellen“ in Form von gelb markierten Passagen offengelegt. Das vorläufige Scheitern der Verhandlungen über die IHR-Änderungen schien damit bestätigt.

Heute hingegen bekundeten viele Staaten die Absicht, die IHR-Änderungen noch innerhalb dieser Woche in Genf zur Abstimmung bringen zu wollen (vgl. Videoaufzeichnung des Third Committee A Meetings). Es gäbe nur noch wenige Streitpunkte, über die im Wege von Verhandlungen bis Ende dieser Woche Einigkeit erzielt werden könne. In diesem Sinne äußerte sich auch Karl Lauterbach als deutscher Chefdelegierter (Videoaufzeichnung des Third Committee A Meetings ab Minute 23). Lauterbach, der von 32 deutschen Regierungsmitarbeitern nach Genf begleitet wird, beschwor die Delegierten, sie alle würden es ihren Kindern schulden, auf die nächste, definitiv kommende Pandemie besser vorbereitet zu sein. Die wichtigsten Waffen hierfür seien der Pandemievertrag und die geänderten IHR. Lauterbach fordert die Fokussierung der Weltgesundheitsversammlung auf die IHR-Änderungen, die noch diese Woche als ein historischer Erfolg zum Abschluss und zur Abstimmung gebracht werden sollten. Wie genau dieses ambitionierte Vorhaben bis Samstag, den 1. Juni, bewerkstelligt werden soll, ist noch ungeklärt.

Frankreich, die USA und einige andere Staaten haben jedenfalls bereits vorauseilend einen Entwurf für einen IHR-Annahmebeschluss durch die Weltgesundheitsversammlung vorgelegt, der offensichtlich den Prozess beschleunigen soll, indem er die Formulierungsarbeit des Resolutionstextes vorwegnimmt.

Der vorerst gescheiterte Pandemievertrag soll über die 77. Weltgesundheitsversammlung hinaus weiter verhandelt werden. Lauterbach und viele andere halten seine Aushandlung bis spätestens in einem Jahr (zur nächsten Weltgesundheitsversammlung im Mai 2025) für möglich (Videoaufzeichnung des Third Committee A Meetings ab Minute 23). 47 Staaten der WHO-African Region einerseits sowie Kanada, Norwegen, Australien und weitere Staaten andererseits haben jeweils einen Resolutionsentwurf vorgelegt, wonach die Weltgesundheitsversammlung beschließen möge, die Pandemievertragsverhandlungen fortzusetzen und eine außerordentlich einberufene Weltgesundheitsversammlung bis zum Ende des Jahres 2024 über einen finalen Entwurf abstimmen zu lassen.

Der heutige Verhandlungsnachmittag soll zu dem Beschluss geführt haben, dass sich eine, allen WHO-Staaten offenstehende, Drafting Group am Mittwochmorgen, den 29. Mai, mit den Resolutionsentwürfen befassen und Zeitpläne erarbeiten soll für den Annahmeprozess der IHR-Änderungen sowie für die Verhandlungsfortsetzung zum Pandemievertrag.

Im Ergebnis ist am zweiten Tag der Weltgesundheitsversammlung deutlich geworden: Alle Staaten haben bestätigt, an der Notwendigkeit und der Fortsetzung der Verhandlungen beider Verträge festhalten zu wollen. Es besteht die Möglichkeit, dass die IHR-Änderungen noch diese Woche zur Abstimmung gebracht werden. Zumal für deren Annahme die einfache Mehrheit der Vertragsstaaten ausreicht. Dazu sind unter großem Zeitdruck noch bestehende Uneinigkeiten zu beseitigen. Den finalen Wortlaut der bislang streitigen Passagen werden die Delegierten erst kurz vor der Abstimmung erfahren. Dieses Vorgehen könnte nicht konträrer zur Vorschrift des Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 sein, der eine Mindestbedenkfrist von vier Monaten vorsieht (s.o.).

3. Update vom 02.06.2024, 13:20 Uhr

Die Weltgesundheitsversammlung beschließt Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften und vertagt die Abstimmung über den Pandemievertrag um höchstens ein Jahr

Laura Kölsch

Gestern Abend ist die 77. Weltgesundheitsversammlung in Genf beendet worden.

Nachdem seit Dienstag, den 28. Mai nichts mehr zu erfahren war über den Verhandlungsstand der Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR 2005) und die Arbeit der ad hoc mit den finalen IHR-Abstimmungen und mit einer Lösung für die stockenden Pandemievertragsverhandlungen beauftragte Drafting Group (vgl. 2. Update vom 28. Mai an dieser Stelle), ging es gestern Abend „Schlag auf Schlag“:

Kurz nach 20:00 Uhr wurde ein finaler Text der IHR-Änderungen als Arbeitsergebnis der allen Vertragsstaaten offenstehenden Drafting Group veröffentlicht. Die kurz darauf live übertragene Abschlusssitzung des Plenums (Videoübertragung des Ninth Plenary Meeting vom 1. Juni) offenbarte die bereits im Laufe des Abends erfolgte Annahme dieses IHR-Änderungstextes durch die Delegierten. Im Plenum äußerten sich die Vertragsstaaten durchweg positiv zu der Annahme der IHR-Änderungen und beglückwünschten sich gegenseitig zu diesem Ergebnis, das eine kollektive, globale Gemeinschaftsleistung von historischem Ausmaß sei.

Zum Abstimmungsverhalten der einzelnen Staaten ist nichts bekannt. Angenommen wurde anscheinend die von Frankreich, den USA und einigen anderen Staaten bereits am 28. Mai vorgelegte Resolution, die auf den 01.06. umdatiert wurde und wie folgt lautet: The 77th World Health Assembly adopts, in accordance with Article 55 of the International Health Regulations (2005), the amendments to the International Health Regulations (2005) annexed to this resolution (hereinafter referred to as the “amended International Health Regulations (2005”). Dass die Abstimmung über den geänderten IHR-Vertragstext mitnichten in Übereinstimmung mit Art. 55 IHR 2005, sondern vielmehr in eklatantem Verstoß gegen die Vorschrift des Art. 55 Abs. 2 IHR 2005 (s. o.) erfolgte, ist keinem der Vertragsstaaten eine Bemerkung wert.

Von den befristeten Opt-out-Möglichkeiten in Form von Wiedersprüchen und Vorbehalten gegen die IHR-Änderungen (Art. 22 WHO-Verfassung und Art. 61 f. IHR 2005) werden voraussichtlich wie immer die allerwenigsten oder kein Staat Gebrauch machen. Großbritannien und die Niederlande haben im gestrigen Abschlussplenum (Videoübertragung des Ninth Plenary Meeting vom 1. Juni) angekündigt, diese Entscheidung aufgrund baldiger Wahlen den neuen Regierungen zu überlassen. Angesichts mehrerer Beschlüsse des Bundestags, z. B. diesem, die bereits vorauseilend eine Mehrheit für die bedingungslose Unterstützung aller WHO-Vorhaben bestätigten, werden die Organe der Bundesrepublik mit Sicherheit keine Vorbehalte oder Widersprüche in Erwägung ziehen wollen. Das Zustimmungsgesetz zu den IHR-Änderungen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG wird in diesem Bundestag (und ggf. im Bundesrat gemäß Art. 84 GG) ohne weiteres die erforderliche Mehrheit finden.

Zur Zukunft des Pandemievertrags hat die Weltgesundheitsversammlung gestern entschieden, das Mandat des Verhandlungsgremiums Intergovernmental Negotiating Body (INB) zu verlängern. Es soll seine Verhandlungsergebnisse spätestens der nächsten Weltgesundheitsversammlung im Mai 2025, oder besser noch einer früheren, nur zu diesem Zweck außerordentlich einberufenen Weltgesundheitsversammlung bis Ende 2024 vorlegen.

Eine Auswahl der beschlossenen IHR-Änderungen im Kurzüberblick:

• Gesundheitsprodukte („relevant health products“) werden erstmals in den Vertrag aufgenommen und nicht abschließend definiert als „Impfstoffe, Diagnostika, persönliche Schutzausrüstung, Produkte zur Vektorkontrolle, Gegenmittel, Hilfsstoffe, Dekontaminationsprodukte, zell- und genbasierte Therapien und andere Gesundheitstechnologien“ (Art. 1 geänderte IHR 2005).

Diese Gesundheitsprodukte sollen etwa bei Empfehlungen des WHO-Generaldirektors berücksichtigt werden (Art. 15 f. geänderte IHR 2005).

Auch im Rahmen der public health response und des neuen Equity–Prinzips (Art. 3 Abs. 1 geänderte IHR 2005), dessen konkrete Ausgestaltung bis zuletzt streitig war, erhalten die Gesundheitsprodukte Bedeutung: Der WHO-Generaldirektor muss während eines internationalen Gesundheitsnotstands (Public Health Emergency of International Concern – PHEIC) Bewertungen (assessments) vornehmen, aktualisieren und veröffentlichen über die Verfügbarkeit und Zugänglichkeit (availability und accessibility) von Gesundheitsprodukten und diese Bewertungen in seine Empfehlungen an die Staaten berücksichtigen (Art. 13 Abs. 8 geänderte IHR 2005). Der Generaldirektor ist außerdem verpflichtet, die Vertragsstaaten bei der Förderung von Forschung und Entwicklung und bei der Ausweitung und Diversifizierung der Produktion von Gesundheitsprodukten zu unterstützen (Art. 8 geänderte IHR 2005).

• Der pandemische Notfall (pandemic emergency) wird eingeführt. Er ist eine gesteigerte Form des PHEIC und ist vom Generaldirektor im Falle einer übertragbaren Krankheit auszurufen, wenn sie sich tatsächlich oder sehr wahrscheinlich in mehreren Staaten ausbreitet, tatsächlich oder sehr wahrscheinlich die Gesundheitssysteme überlastet, tatsächlich oder sehr wahrscheinlich erhebliche Störungen sozialer und/oder wirtschaftlicher Art, einschließlich des internationalen Personen- und Warenverkehrs, verursacht und letztlich ein koordiniertes internationales Handeln erfordert (Art. 1, 12 geänderte IHR 2005).

Eine Pandemiedefinition (die aber zumindest implizit in der pandemic-emergency-Definition enthalten ist) sowie ein Frühwarnsystem in Form eines Early Action Alert, wie im vorangegangen IHR-Änderungsentwurf vorgesehen, sind in den nun angenommenen geänderten IHR 2005 nicht enthalten. Auch Forderungen nach Verbindlichkeit von Empfehlungen des WHO-Generaldirektors haben sich nicht durchgesetzt, es bleibt es bei der Unverbindlichkeit von WHO-Empfehlungen (Art. 1 geänderte IHR 2005).

• Die Vertragsstaaten müssen als Kernkompetenz ihre Risikokommunikation, einschließlich der Bekämpfung von Fehl- und Desinformationen entwickeln, stärken und beibehalten und dies spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der geänderten IHR umsetzen (Annex 1 A, Art. 13 Abs. 1 geänderte IHR 2005). Die Vertragsstaaten verpflichten sich damit zur Informationskontrolle.

• Ein neues IHR-Überwachungsgremium wird als Committee for the Implementation of the International Health Regulations eingeführt (Art. 54bis geänderte IHR 2005). Die innerstaatliche Umsetzung soll zusätzlich durch eine nationale Überwachungsbehörde (National IHR Authority, Art. 1 und 4 geänderte IHR 2005) kontrolliert werden.

Schon allein diese Änderungen werden in der Zukunft mehr Panik und freiheitseinschränkenden Maßnahmen durch Informationskontrolle und die Ausrufung von PHEICs/pandemic emergencies) verursachen und für die Verfestigung der Rolle von sog. Gesundheitsprodukten als prominentestem und gewinnträchtigstem Ausweg sorgen. Eine detailliertere Analyse der geänderten IHR 2005 erfolgt zu einem späteren Zeitpunkt an dieser Stelle.

Endnoten

• 1
  WGIHR Webcast Opening Session v. 02.10.2023 ab TC 00:26.
• 2
  WGIHR Webcast Opening Session v. 02.10.2023 ab TC 00:26.